土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活資料。涉及各種國家建設依法征用農(nóng)民集體所有的土地，就意味著農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民不得不失去部分、甚至全部土地，失去他們賴于生產(chǎn)和生活的天然基礎，這必然會因此給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成相當大的影響。因此，為了依法保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民的財產(chǎn)不受侵犯，為了禰補被征地單位和農(nóng)民由于土地征用而造成的損失，妥善安置被征地單位的生產(chǎn)和生活，國家確定了土地征用補償制度。

然而，伴隨社會的發(fā)展，土地征用的情況日見增多，從《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定來看，國家征用土地，被征地主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，對于有權(quán)享受征地補償費用的主體，除確定地上附著物和青苗補償費明確規(guī)定由農(nóng)民個人所有外，其他補償主體均是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在補償費用的分配上出現(xiàn)爭議，如何確定糾紛中的主體問題是現(xiàn)階段困擾司法實踐的難題，本文就該問題提出筆者自己的觀點，以供大家參考。

一、問題所在

1994年12月30日，最高人民法院在給江西省高級人民法院《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函 》中指出：“你院關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的請示收悉。經(jīng)我們研究認為：土地管理法明確規(guī)定，征用土地的補償、安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給個人外，其余由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)等事業(yè)。現(xiàn)雙方當事人為土地征用費的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應向有關(guān)機關(guān)申請解決。”

上述復函仍然有效。依據(jù)上述復函，如果農(nóng)民享有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)及責任田被征用，與征地單位發(fā)生糾紛，或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地征用補償費用分配上發(fā)生糾紛，人民法院是不予受理的。筆者認為：該復函在執(zhí)行過程中存在諸多問題。

首先，依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條起訴必須符合下列條件：“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”據(jù)此，最高人民法院將這類糾紛直接規(guī)定為不屬于受理范圍有失偏頗，原因是：這類糾紛直接關(guān)系到農(nóng)民自己的切身利益，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于農(nóng)民的自治組織，農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間關(guān)于土地糾紛源于雙方的土地承包合同，屬于平等民事主體之間設立、變更、終結(jié)民事行為的范圍，如果人民法院不予受理，農(nóng)民的利益就不能得到有效的保護;而我國《土地管理法》沒有明確規(guī)定這類糾紛解決的途徑，作為最終救濟途徑的訴訟活動，如果從程序上對其權(quán)利予以剝奪，顯然有悖司法救濟的初衷。

其次，依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。 當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”該法規(guī)定了因土地承包發(fā)生糾紛的處理方式，同時也進一步確認了土地承包合同屬于平等民事主體之間的法律關(guān)系的一種，當然屬于人民法院受案范疇，而因土地承包合同履行期間，發(fā)生了國家征用土地的法律事實，并因此而發(fā)生了有關(guān)土地補償費用的糾紛，屬于土地承包經(jīng)營發(fā)生的糾紛，如此看來，上述司法解釋與國家法律發(fā)生的沖突，依據(jù)《中華人民共和國立法法》的有關(guān)規(guī)定，應當不予適用。

二、征地補償費糾紛主體的確定

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，國家征地補償費除少部分歸農(nóng)村集體所有外，其他部分收益人均是農(nóng)民個人，因此，依據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，應從以下兩個方面確定糾紛案件的主體：

(1)征地補償糾紛的行政訴訟案件主體的確定《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?rdquo;一般情況下，人民政府征收土地均在批準征用時，確定用地單位，補償標準等方案，這一系列情況均與農(nóng)民個人有著直接的利害關(guān)系，依據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”由此，我們可以得出結(jié)論：除作為土地所有人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以作為原告，對人民政府批準征地方案提起行政訴訟外，涉及被征用土地使用權(quán)的農(nóng)民也可以作為原告出現(xiàn)，但是，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提起行政訴訟，由于其利益代表農(nóng)民，被征地農(nóng)民不應作為第三人出現(xiàn);此外，在國家征用土地過程中，由于實踐中往往不是政府支付征地費，而是征用土地的使用人支付費用，但由于現(xiàn)有法律規(guī)定征地屬政府行為，使用人的這種行為實際上是與政府形成的另一種法律關(guān)系，與政府征地行為沒有直接的利害關(guān)系，所以，征用土地的使用人沒有參加訴訟的資格。

(2)征地補償糾紛的民事訴訟案件的主體。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”由此可以看出，根據(jù)不同情況，對征地補償費用享有主體資格的主要按以下方式確定：[page]

其一，對于地上青苗及附著物的補償，只有被征用土地的使用權(quán)人，即承包該地的農(nóng)民個人有權(quán)主張，農(nóng)民是該項補償費用的主體。

其二，對于新菜地開發(fā)基金的主張，由于國家規(guī)定由用地單位支付給土地管理部門，土地管理部門再行劃撥菜地，因此，其主體應當是有管理權(quán)的土地管理部門，至于土地管理部門是否給劃撥土地，侵犯農(nóng)民利益，屬于另一種法律關(guān)系。

其三，土地補償費和安置補助費的直接請求權(quán)均是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，因為依據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于上述兩項補償費用的相對人，至于該組織是否因沒有全面主張其權(quán)利而損害農(nóng)民利益，屬于另一種法律關(guān)系。

其四，對于沒有給被征地農(nóng)民重新分配土地，也沒有給農(nóng)民合理安置的，其土地補償費用的絕大部分及安置補助費應歸農(nóng)民所有，也只有這樣才能禰補農(nóng)民個人失去土地的損失，農(nóng)民個人作為這類案件主體是正確的，

其五，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對被征地農(nóng)民予以以就業(yè)等形式安置的，安置補助費應歸接收農(nóng)民的單位所有，其主體是安置單位。

綜上所述，如何確定國家征用土地補償費享受權(quán)利主體，涉及到安置款的分配，涉及到農(nóng)民的切身利益，應當首先確定其中的法律關(guān)系，才能確定案件是否應當受理，否則，一概對此類案件不予受理，剝奪了農(nóng)民司法救濟的最終途徑，農(nóng)民的利益將受到極大的侵害。

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內(nèi)容審核：郭建煒律師

來源：臨律-農(nóng)村征地款糾紛中的主體資格認定，農(nóng)村征地款糾紛中的主體資格認定