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農民土地權的法律保護問題探略研究？農民土地權的法律保護問題探略：今日在線強拆評估法律咨詢

發布時間：
2024-07-11 13:05:36
作者：
圣運律師
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農民土地權的法律保護問題探略，本文試圖從農民土地權的宣示、農民土地權的征用補償、農民土地權的司法救濟三個層面，闡述筆者對保護農民土地權的基本設想，為完善我國對農民土地保護的法律制度提供一些思路。一、農民土地權屬的立法完善現代法治國家將

農民土地權的法律保護問題探略研究？農民土地權的法律保護問題探略：今日在線強拆評估法律咨詢

本文試圖從農民土地權的宣示、農民土地權的征用補償、農民土地權的司法救濟三個層面，闡述筆者對保護農民土地權的基本設想，為完善我國對農民土地保護的法律制度提供一些思路。一、農民土地權屬的立法完善現代法治國家將保障人民的自由權和財產權當做國家存在的主要目的。農民的土地權保護也不例外，國家具有保護農民土地權的義務。農民土地權利的完整、有效宣示是國家保護農民土地權益的起點。我國《憲法》、《土地管理》等法律規范了現行的農村土地的權屬制度。《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”但何謂集體，憲法并未予以界定。1986年通過的《土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有的，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”我國目前土地權屬制度的立法規定，雖然為農民的土地權利的保護提供了一定的法律基礎，但這種土地權屬制度存在諸多缺陷。一方面，根據法律規定，集體土地所有權的主體是農民集體，也就是村農民集體、鄉（鎮）農民集體、村內集體經濟組織內的農民集體。“但農民集體的表現形式是什么，農民集體如何行使土地所有權，法律并未明確規定。可以肯定的一點是農民土地集體所有不是共有，農民集體的成員不能依《民法通則》關于共有的規定分割土地為個人所有。因此，農民集體不能依共有方式行使其集體土地所有權”。① 另一方面，沒有賦予農民完整的土地財產權，農民在土地權的占有、使用、處分、收益等方面的權利弱化。這兩方面的原因造成“國家對‘農民集體’行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的‘農民集體’只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。而且，國家壟斷了土地的一級市場，所有土地的轉讓都要先由國家低價征用變為國有，然后按市場價出售。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農民排斥在土地增值收益分配體系之外，農民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農民的土地權益，而造成大量的農民成為無地、無業和無社會保障的三無人員”。② 因此，農民土地財產權的保護首先要從立法上解決農民土地的權屬問題，改變農民土地所有主體虛位的狀況，賦予農民完整的土地財產權。從當前我國土地的權屬立法現狀看，應當對《土地管理法》、《土地承包法》加以修改，以確立農民完整的土地財產權。首先，《土地管理法》要明確農村土地所有權主體的具體構成與地位。1999年修訂的《土地管理法》依然規定農村集體、鄉鎮集體是農村土地所有權主體。實踐中由農村集體組織、村民委員會和村民小組來行使所有權。這種制度安排很難使農民成為真正的土地所有者。從根本上說，正是這個主體內涵模糊的“集體所有”，造成了農民土地財產權的虛話。因此，筆者主張立法上將土地農村“集體所有”修改為“集體按份共有”，把集體所有量化為各農村土地承包主體所有。這種立法主張的優點有三：一是確立了農民土地所有權的法律人格，使農民真正成為土地所有權的主體，避免了農村土地所有權虛化的現象；二是這種制度安排既避免了農村土地私有化的極端做法，又符合我國土地屬于國家所有和農村集體所有的憲政安排；三是明確了農民個體在訴訟過程中當事人資格，當農民土地權利遭到侵害時，為農民個體具有訴訟上的當事人資格提供法律依據，避免了目前農民土地權益救濟途徑不暢的現象。其次，《農村土地承包法》應當賦予農民對土地的永久承包經營權。2002年的《土地承包法》賦予了農民30年的土地承包經營權。該法第一次從法律上界定了農民在長達30年的承包期內擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。但是，有限的30年承包經營期限妨礙穩定經營，不能使農民有計劃地建立農地長期投資機制，不利于土地資源優化配置和農業生產的適度規模經營。因此，應當從立法上確立農民對土地的永久承包經營權，不僅可以促進土地的流轉，提高土地的利用效率，有利于提高農民的生產積極性，而且有利于保障農民對土地的永久使用權、經營權、收益權以及收益處置權。二、農民土地權征用制度的完善農民的土地權益是其最基本的權益。然而在城鎮化過程中，征用農民土地又是不可避免的。但由于征地制度的不完善而導致政府濫用征地權的情況并不少見，比如一些地方政府借公共利益的名義，借搞國家建設、設立開發區等大規模進行征地，不給予農民充分合理的補償，這就必然導致農民失去土地后也就失去了生活保障。我國目前農民土地征用制度不完善主要表現在：公共利益不明確、補償標準過低、征用程序不透明、缺乏嚴格的征用違法責任追究制度等。這些制度的不完善使農民土地權益受到侵害的現象非常嚴重。因此亟需完善我國的土地征用制度。（一）明確界定政府征用土地公益性目的范圍縱觀世界大多數國家或地區的土地征用制度，對土地征用的目的、范圍等均作了較明確的限定。《法國民法典》第545條規定：“任何人不得被強制讓出其所有權。但因公用，且受公正并事前補償時，不在此限。”日本《憲法》第29條第3款規定“土地收用須用于公共之目的。”土地為公共目的而征用，已為各國所公認。我國也不例外。但是，何謂公共目的、其范圍以及立法方式各異。因此，明確界定政府征用農民土地公益性目的范圍以及立法方式是保護農民土地權的基礎性問題。十屆全國人大二次會議上，將《憲法》第十條第三款由原來的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年修訂的《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”由此可見，法律對農民的土地權利是實行有限保護，也就是說，為了公共利益的需要，國家可以對農民的土地實行征收或者征用。但是，究竟什么是公共利益，不論是學理上還是法律上都沒有明確的定義和規定。③ 這為某些地方政府借公共利益的名義違法征收或者征用農民土地留下了巨大自由裁量的空間。從學理上要對公共利益作出明確的定義也是一個難題。 [page]為了防止政府濫用征地權，立法要明確界定政府征用土地公益性目的范圍，既要列舉哪些事項是屬于公共利益的范圍，也要列舉哪些事項不屬于公共利益，進而規范政府的征地行為。基于上述分析，我們認為，公共利益的范圍應當只限定在公共交通、衛生、市政建設、國防建設等領域，明確規定開發區、工業園區、生產建設用地等不屬于公共利益的范圍。只有這樣，才能縮小征地范圍，控制征地規模，合理利用土地，確保我國基本耕地的底線。（二）提高征用農民土地的補償標準農民土地的補償標準是農民土地征用補償的核心問題。當前征地補償數額是按照土地被征用前3年平均產值若干倍確定的，這種算法稱為歷史定價法，即向后定價方式。但是，土地一旦被征用出讓的時候，計算方法卻被顛倒過來了，采用未來定價法，即向前看的定價方式。當前土地批租定價，就是采用這種方式的。這兩種方法計算出來的價格相差懸殊。按照歷史定價法，目前法律規定的最高補償標準是，土地被征用前3年平均產量30倍以內。每畝土地作為農用的時候，每年最高產出也不過數千元，在這個基礎上乘以30，最高也不過十幾萬元。但是，土地被征用并出讓后，按照未來定價法，即使按照農用產量，得出的結果也遠遠超過十幾萬元。④ 兩種土地價格計算辦法的巨大差額是地方政府濫用公共利益的名義違法征地的根本動因。從某種意義上說，歷史定價法造成征收農民土地的補償標準過低，嚴重地侵害了農民土地權益。同時，歷史定價法也是計劃經濟的產物，剝奪了農民在土地流轉過程中收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。因此，提高農民土地補償標準是保護農民土地權益的必然選擇。如何確定合理的補償標準在不同的社會經濟發展階段具有不同補償理論，進而具有不同的補償標準。歷史上土地補償的理論主要有既得權說、恩惠說、公用征收說、社會職務說、公平負擔平等說、特別犧牲說等。在眾多學說中，特別犧牲學說日漸被廣泛采納。該學說源于公共負擔平等說，由19世紀末德國學者奧托·麥耶提出。此說認為，國家合法征地行為，對人民權利所造成的損失超出了行使所有權的內在社會限制，與國家課以人民一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所作的特別犧牲，具有個案性質，應當由全體人民共同分擔給其以補償，才符合公平正義的精神。學理上基于不同補償理論確定的補償原則主要有完全補償原則、不完全補償原則和相當補償原則。完全補償是指以被征用人完全回復到與征用前同一的生活狀態所需要的代價為補償標準，包括直接損失、間接損失，甚至還包括非經濟上的損失。目前發達國家的征用補償以完全補償居多。不完全補償的原則，是指補償范圍僅限于被征用的財產的價值，即補償可以量化的財產損失、遷移損失、營業損失以及各種必要的費用等具有客觀價值的具體損失。相當補償原則認為“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，對于土地征用補償應視情況不同，采用完全補償或不完全補償的標準。本著憲法對財產權和平等原則的保障，特別的財產征用侵害，應給予完全補償，但在特殊情況下，可以準許給予不完全補償。⑤ 根據我國國情，農民土地征用補償標準應當采用相當補償原則，其補償標準具有不確定性，視情況不同，采用完全補償或者不完全補償的標準。具體來說，隨著市場經濟的建立，農民土地補償標準應當逐步向市場價過渡，讓市場來決定土地的價格。土地征用設置的土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目參照當地正常的土地市場價格確定補償標準。國家可以計征土地增值稅，并從中提取一定比例用于建立農村社會保障體系，保障失地農民的生存發展權。（三）完善農民土地的征收征用程序完善的農民土地征收征用程序是保障農民土地權益的一道防線。這是因為程序具有正義的價值取向與控制政府權力的功能。完善的農民土地征收征用程序要包含土地征收征用過程中的審批制度、公開制度、告知制度、參與制度、說明理由制度、職能分離制度。首先，要建立嚴格的土地審批制度，防止越權批地，控制地方為逃避法律規制而把土地“化整為零”進行批地的行為。一方面，出于公共利益的需要征用農民土地，必須確保妥善安置失地農民，切實保護失地農民的利益，保證農村社會的長治久安。另一方面，土地征用必須統一規劃，整體規劃，防止為了降低審批級別，將同一項目用地分批審批的現象。其次，要確保征地行為透明，建立征地公開制度，確保農民知情權，陳述意見權、申辯權等，從而使他們的合法權益在程序上得到有效的維護。一切腐敗的共同特征之一就是在秘密與黑暗中產生的。因此，要防止政府公權力侵害農民的土地權益就必須保證土地征用程序的公開透明，要滿足農民的知情權、陳述意見權、申辯權。在土地征用程序中維護作為行政相對人的農民的土地合法權益，只有土地征用程序公開是不夠的。關鍵是要使行政相對方真正成為程序的主體，享有程序參與權，尤其讓相對人享有陳述意見權和申辯權，這對于維護行政相對方合法權益具有實際意義，同時，也有利于減少征地糾紛，讓相對人心悅誠服地接受土地征用方案。再次，加強土地征用的監管，建立農用地征用違法責任追究制度。一是要賦予農民更多的監督權，改變農民在征地中的被動地位。二是要規范政府征用土地的權力，加大執法監督檢查的力度，建立土地征用第一責任人制度，土地監管嚴格以法律為依據，做到執法必嚴，違法必究，以確保法律的嚴肅性和威懾力量。三、農民土地權司法救濟制度的完善法諺云，沒有救濟就沒有權利。其中司法救濟是農民土地權益保障的重要機制，也是農民土地權利保障的最后一道防線。盡管我國建立了行政訴訟制度，法律法規也明確了當事人尋求司法救濟的權利。但是司法實踐中，農民土地權利的司法救濟仍然存在三個突出的問題：一是法院存在不愿不敢立案的現象，不利于農村土地行政爭議的解決，客觀上增加了社會不和諧因素；二是農村土地行政案件的審判效果不盡如人意，基層法院與被告隸屬于同級人民政府，甚至掌握著基層法院的人事權、財權，在農村土地行政審判中不免出現比普通行政訴訟案件更嚴重的“立案難、審判難、執行難”的現象；三是農民作為最弱的社會群體之一，當農民土地權益受到侵害時，個體農民司法救濟渠道的維權成本相當高昂，造成農民尋求權利司法救濟相當艱難。因此，完善農民土地的司法救濟是保障農民土地權益的重要內容。 [page]首先，司法機關有必要站在構建和諧、穩定的農村社會關系的高度，敢于受理農村土地行政案件，監督行政主體的征地行為，以保障農民的土地權利。法院受理農村土地行政案件在法律上是沒有障礙的，關鍵是法院以及法官思想觀念轉變的問題，真正做到獨立公正審判。其次，完善行政訴訟管轄制度，確保農村土地案件審判的實效性。行政訴訟管轄制度解決的是由哪一級以及由哪一個人民法院主管行政訴訟案件的問題。從我國行政訴訟法的立法規定看，除了一些有重大影響以及立法有特別規定的行政案件，一般情況下行政案件由被告所在地的基層人民法院管轄。這種制度安排很難從根本上保證行政案件尤其是農村土地案件審判的實效性。這是因為，由同級法院審理土地案件，出于對地方政府與自身利益的考慮，很難保證審判的獨立。因此，為了改變目前現狀，必須改革現行的行政訴訟管轄制度。我們認為，行政訴訟管轄制度改革的基本思路是，從“人事權”和“財權”兩個方面改革現行司法體制，要么提高行政審判的管轄級別，要么總結“異地交叉管轄”的經驗并使之制度化、法律化，確保法院中立和獨立審判。只有這樣，行政訴訟才能有效解決行政糾紛，有效解決農村土地行政爭議案件。再次，建立農村土地行政案件法律援助制度。筆者之所以主張建立農村土地行政案件法律援助制度，一方面是因為，農民作為一個群體，總體上是處于社會弱勢群體的地位，對社會弱勢群體的權利進行保護是國家的一項義務，尤其是對農民賴以生存的土地生產資料加以保護更是國家義不容辭的責任；另一方面，由于在土地司法救濟渠道中，農民的訴訟成本相當高昂，勢必導致一些農村土地行政案件不能進入司法救濟程序，從而規避了司法對政府行為合法性的監督。【作者簡介】華學成，淮陰工學院人文與社會科學系主任、副教授。【注釋】 ① 俞樹毅：《論集體土地所有權的缺陷及其完善措施》，《甘肅政法學院學報》2002年第12期。 ② 于建嶸：《中國城鎮化與農民土地權益保障》，2006年2月17日—19日在“中國21世紀城鎮化發展戰略論壇”上的演講。 ③ 當前很多學者對公共利益試圖嘗試做一個精確的定義，但研究表明，很難達成一個內涵與外延明確的概念。主要是因為構成公共利益的兩個要素“公共”與“利益”都是不確定的。公共是關系整體與個體的范疇，而整體與個體是相對的概念。利益是主體對客體的價值判斷，而價值本身就是一種主觀判斷。盡管也有學者主張，在《物權法》中對公共利的范圍作出明確規定，但新近頒布的《物權法》也沒有對公共利益的范圍作出明確的規定。 ④ 參見何太癡：《怎樣補償才算公正？——與周誠先生商榷》，《中國土地》2004年第1期。 ⑤ 參見陳江龍、曲福田：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，《江蘇社會科學》2002年第2期。