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養(yǎng)殖場等農用地建設，無需城鄉(xiāng)規(guī)劃部門頒發(fā)用地規(guī)劃許可證

發(fā)布時間：
2018-07-31 09:07:41
作者：
圣運律師
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【案情概覽】李女士系安徽省蚌埠市龍子湖區(qū)某行政村村民，2000年，其積極響應黨和政府大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的號召，自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)在本

養(yǎng)殖場等農用地建設，無需城鄉(xiāng)規(guī)劃部門頒發(fā)用地規(guī)劃許可證

【案情概覽】
李女士系安徽省蚌埠市龍子湖區(qū)某行政村村民，2000年，其積極響應黨和政府大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的號召，自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)在本村承包農村集體土地近10畝經營了一個養(yǎng)雞場開展蛋雞、肉雞等多種經營，養(yǎng)殖數量達到6000余只。2010年，李女士家的養(yǎng)殖場被地方政府劃入拆遷范圍,雙方一直未能就補償安置問題未能達成一致。

2011年初，蚌埠市國土局、區(qū)規(guī)劃局、鎮(zhèn)政府、區(qū)政府陸續(xù)對李女士下發(fā)了《非法占地處罰通知書》、《違法建設通知書》、《違法建設限期拆除通知書》、《違法建設拆除通知書》等法律文件，稱李女士所建養(yǎng)殖用房未經合法審批，未依法申領建設用地規(guī)劃許可證，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關規(guī)定，屬于違法建筑，限期其自行拆除，逾期將予以拆除。

【法律分析】

本案的關鍵點是：農用地上建養(yǎng)殖場是否需要城鄉(xiāng)規(guī)劃部門頒發(fā)建設用地規(guī)劃許可證？

根據《國土資源部農業(yè)部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）之規(guī)定，養(yǎng)殖禽舍及養(yǎng)殖場內必要的附屬場所用地均屬于設施農用地，鑒于設施農用地直接用于或者服務于農業(yè)生產，其性質不同于非農業(yè)建設項目用地，按農用地管理，相關建設無需城鄉(xiāng)規(guī)劃部門頒發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。

設施農用地具體分為生產設施用地和附屬設施用地。生產設施用地，是指在農業(yè)項目區(qū)域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等；規(guī)模化養(yǎng)殖中畜禽舍（含場區(qū)內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；水產養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖、進排水渠道等水產養(yǎng)殖的生產設施用地；育種育苗場所、簡易的生產看護房用地等。附屬設施用地，是指農業(yè)項目區(qū)域內,直接輔助農產品生產的設施用地。包括：管理和生活用房用地：指設施農業(yè)生產中必需配套的檢驗檢疫監(jiān)測、動植物疫病蟲害防控、辦公生活等設施用地；倉庫用地：指存放農產品、農資、飼料、農機農具和農產品分揀包裝等必要的場所用地；硬化晾曬場、生物質肥料生產場地、符合“農村道路”規(guī)定的道路等用地。同時，《國土資源部農業(yè)部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》還規(guī)定，各省（區(qū)、市）國土資源和農業(yè)部門可根據本地實際情況，按照上述規(guī)定的原則，對生產設施和附屬設施用地做出進一步規(guī)定。興建農業(yè)設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續(xù)，其中，生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少考核；附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”要求負責補充占用的耕地。

設施農用地的審核流程是：農業(yè)設施的建設與用地由經營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，縣級政府審核同意，具體可參見《國土資源部農業(yè)部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》。

鑒于設施農用地直接用于或者服務于農業(yè)生產、按農用地管理的用地性質，進行相關建設行為自然無需城鄉(xiāng)規(guī)劃部門頒發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。地方政府以李女士所建養(yǎng)殖用房未經合法審批，未依法申領建設用地規(guī)劃許可證，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關規(guī)定為由，限期其自行拆除于法無據。

【辦案點睛】

實踐中，許多農戶租用或承包農用地建立各類養(yǎng)殖場，直接用于或者服務于農業(yè)生產。在遇到動遷時，政府部門往往會以非法占地、違法建設以及未辦理建設工程規(guī)劃許可證等諸多理由，炮制《非法占地處罰通知書》、《違法建設通知書》、《違法建設限期拆除通知書》、《違法建設拆除通知書》等法律文件，將地上建筑物認定為違法建筑，責令限期自行拆除，恐嚇被拆遷戶，人為地大大降低補償安置數額，嚴重侵犯了廣大養(yǎng)殖戶的合法權益。對此，需要提請廣大養(yǎng)殖專業(yè)戶注意的是：養(yǎng)殖禽舍及養(yǎng)殖場內必要的附屬場所用地均屬于設施農用地，即直接用于或者服務于農業(yè)生產的用途，其性質不同于非農業(yè)建設項目用地。因此案例中應騰退的土地應按農用地管理，無需辦理建設用地規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門是無權依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對被拆遷人進行處罰的。

【重點法條】

1.《國土資源部農業(yè)部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》國土資發(fā)〔2010〕155號

各省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳（國土環(huán)境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規(guī)劃和國土資源管理局），農業(yè)（農牧、農機、畜牧、獸醫(yī)、農墾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、漁業(yè)、農村經濟）廳（局、辦、委），新疆生產建設兵團國土資源局、農業(yè)局，各派駐地方的國家土地督察局：
　　
隨著我國農業(yè)現代化發(fā)展，傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變，特別是近年來農村土地承包經營權流轉進程加快，農業(yè)生產經營規(guī)模不斷擴大，農業(yè)設施不斷增加，農業(yè)生產效益得到提高。為適應現代農業(yè)發(fā)展需要，促進設施農業(yè)健康有序發(fā)展，完善設施農用地管理，防止以發(fā)展設施農業(yè)為名，擅自將農用地改為建設用地、擴大建設用地規(guī)模，現就有關問題通知如下：
　　
一、進一步界定設施農用地范圍
　　
依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007），設施農用地是指：直接用于經營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養(yǎng)殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業(yè)設施用地。根據設施農用地特點，從有利于規(guī)范管理出發(fā)，設施農用地具體分為生產設施用地和附屬設施用地。

（一）生產設施用地是指在農業(yè)項目區(qū)域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：

1.工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等；

2.規(guī)模化養(yǎng)殖中畜禽舍（含場區(qū)內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；

3.水產養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖、進排水渠道等水產養(yǎng)殖的生產設施用地；

4.育種育苗場所、簡易的生產看護房用地等。

（二）附屬設施用地是指農業(yè)項目區(qū)域內,直接輔助農產品生產的設施用地。包括：

1.管理和生活用房用地：指設施農業(yè)生產中必需配套的檢驗檢疫監(jiān)測、動植物疫病蟲害防控、辦公生活等設施用地；

2.倉庫用地：指存放農產品、農資、飼料、農機農具和農產品分揀包裝等必要的場所用地；

3.硬化晾曬場、生物質肥料生產場地、符合“農村道路”規(guī)定的道路等用地。
各省（區(qū)、市）國土資源和農業(yè)部門可根據本地實際情況，按照上述規(guī)定的原則，對生產設施和附屬設施用地做出進一步規(guī)定。

二、區(qū)分用地情況實行分類管理

（一）明確設施農用地管理方式。生產設施用地和附屬設施用地直接用于或者服務于農業(yè)生產，其性質不同于非農業(yè)建設項目用地，依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007），按農用地管理。

興建農業(yè)設施的，經營者應擬定設施建設方案，并與當地農村集體經濟組織簽訂用地協議。涉及土地承包經營權流轉的，應先行依法簽訂土地流轉合同。興建農業(yè)設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續(xù)，其中，生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少考核；附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”要求負責補充占用的耕地。

（二）合理控制設施農業(yè)附屬設施用地規(guī)模。各省（區(qū)、市）農業(yè)部門會同國土資源部門，根據農業(yè)有關標準、本地區(qū)設施農業(yè)發(fā)展類型和特點，本著從嚴控制附屬設施用地規(guī)模、減少對耕地占用與破壞的原則，對設施建設標準做出指導性規(guī)定，對各類生產設施和附屬設施用地科學制定用地標準。

進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模5%以內，但最多不超過10畝；進行規(guī)模化種植的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模3%以內，但最多不超過20畝；規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內（其中，規(guī)模化養(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設施用地規(guī)模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；水產養(yǎng)殖的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內，但最多不超過10畝。附屬設施用地規(guī)模應嚴格控制，省級國土資源和農業(yè)部門可結合本地實際情況，制定不高于上述規(guī)定限額的具體標準。

（三）嚴格把握設施農用地范圍。在以農業(yè)為依托的休閑觀光項目以及各類農業(yè)園區(qū)，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。確需建設的，必須符合土地利用規(guī)劃，依法辦理建設用地審批手續(xù)。

在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內，因設施農業(yè)項目發(fā)展需要，申請按建設用地使用土地的，可按建設用地管理，并依法辦理建設審批手續(xù)。

（四）引導設施農業(yè)合理選址。各地要根據農業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，積極引導設施農業(yè)發(fā)展。設施建設應盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田。確需占用耕地的，也應盡量占用劣質耕地，避免濫占優(yōu)質耕地，同時通過工程、技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。

三、規(guī)范設施農用地審核

農業(yè)設施的建設與用地由經營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，縣級政府審核同意。申報與審核用地按以下程序和要求辦理：

（一）經營者申請。設施農業(yè)經營者應擬定設施建設方案，方案內容包括項目名稱、建設地點、用地面積，擬建設施類型、數量、標準和用地規(guī)模等；并與有關農村集體經濟組織協商土地使用年限、土地用途、補充耕地、土地復墾、交還和違約責任等有關土地使用條件。協商一致后，雙方簽訂用地協議。經營者持設施建設方案、用地協議向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出用地申請。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據設施農用地管理的有關規(guī)定，對經營者提交的設施建設方案、用地協議等進行審查。符合要求的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應及時將有關材料呈報縣級政府審核；不符合要求的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時通知經營者，并說明理由。

涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與農村集體經濟組織和承包農戶簽訂土地承包經營權流轉合同。

（三）縣級審核。縣級政府組織農業(yè)部門和國土資源部門進行審核。農業(yè)部門重點就設施建設的必要性與可行性，承包土地用途調整的必要性與合理性，以及經營者農業(yè)經營能力和流轉合同進行審核，國土資源部門依據農業(yè)部門審核意見，重點審核設施用地的合理性、合規(guī)性以及用地協議，涉及補充耕地的，要審核經營者落實補充耕地情況，做到先補后占。符合規(guī)定要求的，由縣級政府批復同意。

設施農用地審核同意后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體監(jiān)督設施建設和用地協議的實施，縣級國土資源部門做好土地變更調查、登記和臺帳管理等相關工作，縣級農業(yè)部門做好土地承包合同變更和流轉合同備案、登記等工作。

國有農場的農業(yè)設施建設與用地，由農場提出申請，報農場主管部門初審后，送縣或縣級以上人民政府審核同意。具體實施辦法由各省（區(qū)、市）自行規(guī)定。

四、加強設施農用地監(jiān)督管理

（一）切實加強設施農用地的用途管制。經營者要堅持農地農用的原則，按照協議約定使用土地。設施用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規(guī)模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規(guī)模；不得改變直接從事或服務于農業(yè)生產的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。國土資源部門切實加強用地監(jiān)管，農業(yè)部門切實加強經營者農業(yè)經營能力、經營行為和土地流轉合同履行情況的監(jiān)管。

（二）建立設施農用地監(jiān)管的共同責任機制。市、縣國土資源部門、農業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應將設施農用地納入日常管理，建立制度，分工合作，形成聯動工作機制。市、縣國土資源部門會同農業(yè)部門加強設施農用地審核同意后的跟蹤監(jiān)管，督促指導設施農用地的土地利用，及時做好土地變更調查登記和臺帳管理工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責監(jiān)督經營者按照協議約定具體實施農業(yè)設施建設，落實土地復墾責任。

省級國土資源部門和農業(yè)部門應掌握本區(qū)域內設施農用地狀況，不定期組織開展專項檢查，及時總結情況、研究問題，改進管理工作。

（三）設施農用地使用納入土地巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍。縣級國土資源部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土所在土地巡查中要對設施農用地開展巡查，對不符合規(guī)定要求使用土地的，做到早發(fā)現、早制止、早報告、早查處；市縣開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查自查中，對設施農用地的利用進行合規(guī)性核實，不符合規(guī)定的，計入違法用地予以糾正和查處。各派駐地方的國家土地督察局在有關督察工作中加強對設施農用地的監(jiān)督檢查，對發(fā)現的違法用地督促地方政府及時糾正整改。

（四）嚴肅查處設施農用地中違法違規(guī)用地行為。市縣國土資源部門在設施農用地跟蹤監(jiān)管、土地巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，發(fā)現違法違規(guī)用地行為的，應嚴肅查處。對于未經審核同意的設施農用地，要依法依規(guī)進行處理。不符合設施農業(yè)用地規(guī)定的，要恢復土地原狀；符合規(guī)定的，處理到位后確需用地的，按規(guī)定完善用地手續(xù)。

對于已經審核同意的設施農用地，擅自改變或變相將設施農用地用于其他非農建設的，擅自擴大設施用地規(guī)模的，或擅自改變直接從事或服務于農業(yè)生產的設施性質、將設施用于其他經營的，應予及時制止、責令限期糾正和整改；對于逾期未予糾正和整改的，要依法做出行政處罰，恢復土地原狀。

各省（區(qū)、市）國土資源部門和農業(yè)部門要高度重視設施農用地管理工作，按照本通知的規(guī)定要求，進一步制定實施辦法，切實加強和規(guī)范設施農用地管理。此前有關規(guī)定與本《通知》不一致的，以本《通知》規(guī)定為準。對于歷史遺留的、尚未辦理用地手續(xù)的設施農用地，各地應按照本《通知》規(guī)定要求予以妥善處理。

　　二〇一〇年九月三十日

2. 《土地利用現狀分類》 GB/T21010-2007（略）

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