中華人民共和國行政復議法釋義:第二十二條, 中華人民共和國行政復議法釋義:第二十二條 第二十二條 行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關內負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申
第二十二條 行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關內負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。
【釋義】 本條是關于行政復議審理方式的規定。
對于符合受案范圍的行政復議案件，行政復議機關受理后，應當依法進行審理。合法、及時地審結復議案件，是行政復議的重要環節。行政復議采取什么樣的審理方式是行政復議法起草過程中爭議比較大的一個問題。有的同志認為應明確采用庭審方式，有的同志提出應采用聽證方式，還有的同志提出應采用書面審理與庭審方式相結合的方式等等。但絕大多數意見認為：行政復議審理采取何種方式，應當與行政復議本身的特點相符合，行政復議作為一項行政活動，必須充分體現并且一定要符合行政效率原則，行政復議不必也不應當“司法化”，這是行政復議工作區別于行政訴訟的一個重要方面。行政復議效率原則，主要表現為：一是要求整個行政復議過程體現出便民、及時的特點，盡可能減少行政復議申請人在人力、物力、時間上的浪費。因此，不能像一般訴訟程序那樣，要求當事人花大量的時間進行庭審活動。二是有利于行政復議機關迅速、簡練地審理行政復議案件。行政復議活動是在行政系統內部進行的，行政復議機關與作出具體行政行為的行政機關有上下級領導或者指導的關系，往往不需要通過復雜的審理方式求得對具體事實的認定和把握。因此，為了避免給申請人和被申請人造成訴累，體現效率原則，行政復議的審理直采取書面復議形式。
所謂書面復議，是指行政復議機關在審理復議案件時，僅就案件的有關書面材料進行審理的一種方式。這種方式原則上不傳喚復議參加人和證人等到行政復議機關;行政復議參加人可以采用郵寄的方式遞交行政復議申請書和有關材料;證人也可以用書面材料作證。行政復議機關書面審查的客體是被申請人作出的具體行政行為是否合法和適當。具體來講對不同類型的行政案件應從不同方面著手進行審查。
一、被申請人作出的具體行政行為引起的行政爭議案件 被申請人針對特定的公民、法人或者其他組織主動作出的具體行政行為應當合法、適當。合法，即作出具體行政行為事實清楚、證據確實充分、適用法律正確、程序合法。適當，即在法律、法規規定的權限和幅度內，運用自由裁量權作出的具體行政行為公正、合理、恰當。根據合法性與適當性的要求，行政復議機關應當對被申請人作出的原具體行政行為的下列幾方面進行審查：
1.權限審查。行政機關作出具體行政行為應當具有法定職權，且在法定權限范圍內，否則屬于越權的違法行為。行政復議機關審查執法主體的合法性，應首先查明原具體行政行為是以誰的名義作出的，以及規范性文件中對執法主體的規定，在此基礎上，從以下四方面進行分別審查：第一，被申請人是否具有作出該項具體行政行為的職權。如根據法律、法規的規定，公安機關沒有吊銷個體工商戶營業執照的職權，如果公安機關作出吊銷某個體戶營業執照的決定，即屬越權。
第二，被申請人是否超越法定權限范圍。第三，被申請人如果是非行政機關的社會組織，該社會組織行使的行政執法權是否具有法律、法規的授權。根據憲法和組織法的規定，我國的行政執法機關應當是行政機關。但是，法律、法規授權的組織可以依照授權作出具體行政行為。第四，行政機關委托其他組織作出具體行政行為的，其委托權限是否超越其法定職權等。
2.事實審查。分析案情、審查證據、調查取證是行政復議工作的重點和難點。案件是否事實清楚，證據是否確實充分，是行政復議機關審理行政復議案件經常遇到的問題。經過審理，案件的主要事實仍然不清的，行政復議機關就難以對案件作出準確的判斷。如某地方稅務機關對某個體旅館在發票中以“大頭小尾”手段偷稅的行為作出處罰的案件，行政復議機關在審查案件事實時，應當首先查清是否是“大頭小尾”的發票，其金額是多少，是否系該個體旅館開具的等。否則，行政復議機關就無法正確認定本案的事實。實踐中，行政復議機關一般應從三方面對案件事實進行審查：第一，分析案情。即行政復議機關根據申請人提交的行政復議申請書對案件事實的陳述，對照被申請人答辯書中對案件事實的辯駁或承認，逐一審查行政機關作出具體行政行為的事實、根據、時間、內容、形式等，以排查出一致點和矛盾點，確定需要進一步清查的問題。第二，審查證據。即對當事人提供的證據逐一審查。一方面審查證據的真實性，辨別其真偽，確定其證明力;另一方面審查證據的充分性，確定現有證據能否證明案件事實，找出不足之處，及需進一步搜集的證據。第三，調查取證。即行政復議機關根據對案情的分析及對證據審查的結果，排列出需進一步證明的問題，認為有必要時向爭議雙方、有關單位及有關人員進行調查，以查清事實，達到證據確實充分。
3.法律適用審查。即根據我國現行的法律、法規、規章，審查被申請人作出具體行政行為時適用的法律依據是否正確。一般應包括：是否適用了憲法、組織法及其他不能作為實體法適用的規范性文件;是否適用了尚未生效的規范性文件;是否適用了已經廢止的或修改的規范性文件;應適用甲法是否適用了乙法;應適用甲法的某一條款是否適用了甲法的另一條款;是否適用了與法律、法規相抵觸的規章及具有普遍約束力的決定、命令。
4.程序審查。即對被申請人作出具體行政行為時是否違反法定程序，及其形式的合法性進行全面審查。一般對程序的合法性從以下四個方面進行審查：第一，是否違反法定的處理程序。如《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”。倘若行政機關沒有告知當事人聽證權，即徑行作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款這三種行政處罰決定，即屬違反法定處理程序。第二，是否屬于先處罰后取證。行政機關應該在搞清事實的基礎上，依照法律法規的規定，作出具體行政行為。如果沒有查清主要事實，只憑想當然，靠推斷是不應當作出具體行政行為的。作出具體行政行為后再調查取證是程序違法行為。第三，是否違反法定形式。根據有關規定，行政機關作出具體行政行為時應當制作、送達行政處理決定書，若不制作、不送達行政處理決定書亦屬違反法定形式，也應承擔一定的法律責任。第四，是否向當事人交代過復議權、訴權。行政機關或法律法規授權的組織作出具體行政行為，應同時向管理相對人交代權利，否則屬于程序違法，應承擔一定的法律后果。
5.適當性審查。復議機關對作出原行政行為的行政機關所行使的自由裁量權的適當性進行審查，這是行政復議與行政訴訟在審查權限上的主要區別。具體行政行為不適當的重要表現形式是濫用職權。譬如人民防空法規定，對侵占人民防空工程的行為，縣級以上政府人民防空主管部門可以對單位處以一萬元至五萬元的罰款。在行使這一處罰權時，人防部門應當根據具體違法情節，區別不同情況予以適當處罰。對于相似的違法行為，若基于個人私利或不負責任的工作態度，處罰畸輕畸重，都是不當的，均應予以糾正。
二、被申請人不作為行為引起的行政爭議案件
根據《行政復議法》第七條第八、九、十項之規定，行政機關拒絕或拖延履行法定職責的案件一般有三類，這三類案件的主要特點是行政機關不作為。對于此類案件應重點從以下幾個方面進行審查：第一，管理相對人提出申請的形式、日期。主要包括，依法應當提出書面申請的，是否提出過書面申請;提出申請的材料是否符合法律規定的要求;是否通過法定程序提出;提出申請的具體時間等。第二，管理相對人提出申請的內容。主要包括：申請內容是否屬于行政機關的法定職責;申請內容是否符合法定條件。第三，行政機關拒絕或拖延履行法定職責的事實。首先要查明行政機關應當履行法定職責的法定期限或指定期限，然后審查行政機關是否在這一期限內作出過具體行政行為，最后判斷行政機關是否具有拒絕或拖延履行法定職責的行為。
行政復議原則上采取書面復議，但并不排除在特殊情況下采取其他方式。這是因為無論效率原則、便民原則，還是經濟原則，都應該以弄清事實，能作出正確判斷為前提。對有些案情復雜，需要通過當事人之間的質證，方能搞清楚有關事實和證據的，則可以召集雙方當事人、第三人、證人聽取有關意見，對案件的有關爭議進行質證和辯駁，以幫助行政復議機關正確認定事實。必須強調的是，行政復議機關可以根據實際情況決定是采取書面審查方式或者是親自調查取證的方式進行審理，但是如果申請人提出要求行政復議機關再次調查取證或者要求向行政復議機關陳述意見，行政復議機關就必須聽取申請人的意見。聽取意見的形式也可以是多種形式的，如有的地方采取聽證會的形式也是可以的。 幾年來我國的行政復議工作實踐說明，書面審理案件的方式是比較符合行政復議工作性質的，但是為了更好地做好行政復議工作，行政復議法同時也不排斥其他的審理方式，并且賦予了申請人在審理方式上選擇的權力，即申請人可以要求行政復議機關主動調查取證、聽取意見。因此，行政復議法規定了“原則上”采取書面審查的辦法，這使行政復議機關在復議案件的審理方式上有了很大的選擇余地，可以通過對具體案件的具體分析，靈活運用適當的方式及時審結案件。
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來源：臨律-中華人民共和國行政復議法釋義:第二十二條，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條
