一、從行政法的角度來看，各類防疫工作領(lǐng)導小組、指揮辦等機構(gòu)的法律性質(zhì)是什么？

這個問題在行政法上不難理解。

      從常理來說，我們都知道，從中央到地方的疫情防控指揮部或是領(lǐng)導小組，其所發(fā)布的通告、命令一類的公文在該行政轄區(qū)內(nèi)是有效力的。

      而作為公民的我們，為什么要聽從疫情防控指揮部一類“臨時機構(gòu)”的指揮呢?這是因為這些“臨時機構(gòu)”的權(quán)力是來自于并不“臨時”的各級黨政機關(guān)。

      沒錯，簡單來說，疫情防控指揮部或是領(lǐng)導小組，都可以理解為是設(shè)立這個“臨時機構(gòu)”的“常設(shè)機構(gòu)”的馬甲。

      在實踐中，如果沒有為馬甲專門刻章的話，會采取“代章”的方式來解決這個問題，各地處理起來還是互有差距，既有采取衛(wèi)健委“代”的方式，也有直接蓋上本地政府的大印的。

      回溯設(shè)立此類“應(yīng)急指揮機構(gòu)”的法理依據(jù)，在2007通過的《突發(fā)事件應(yīng)對事件法》中有載:

第八條國務(wù)院在總理領(lǐng)導下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作;根據(jù)實際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，負責突發(fā)事件應(yīng)對工作;必要時，國務(wù)院可以派出工作組指導有關(guān)工作。

      縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負責人、相關(guān)部門負責人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作;根據(jù)實際需要，設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作。

      上級人民政府主管部門應(yīng)當在各自職責范圍內(nèi)，指導、協(xié)助下級人民政府及其相應(yīng)部門做好有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對工作。因此，如果對于地方各級政府的疫情防控政策所依據(jù)“紅頭文件”[1]或是具體行政行為向法院提出審查，那么簡單明了，系誰設(shè)立，即起訴誰。

      當然了，在實踐中還會出現(xiàn)更為復雜的情況。例如，上級政府發(fā)布了一項疫情防控政策，因疫情防控需對信鴿及鴿籠進行清理，而后其派出機構(gòu)或是職能部門依據(jù)這項政策做出了一定的具體行政行為，那么就需要就事論事。行政相對人此時就不能直接起訴區(qū)政府，而需要以做出具體行政行為的“有關(guān)部門”為被告了。

      在天津市河北區(qū)的一個案件中，法院是這么論述的，

      我市啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，市疫情防控指揮部依法下發(fā)《意見》，決定采取相應(yīng)應(yīng)急處置措施，屬于非常態(tài)行政管理行為，因此被訴拆除鴿棚行為應(yīng)受《突發(fā)事件應(yīng)對法》的調(diào)整，屬于該法規(guī)定的應(yīng)急處置措施。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條的規(guī)定，被告作為天津市河北區(qū)人民政府的派出機關(guān)，應(yīng)當對該行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責，實施有關(guān)防控措施主體適格。

      行政機關(guān)采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，與突發(fā)事件可能造成社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，人民法院應(yīng)當依法予以支持。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)情況下，對違法鴿棚的應(yīng)急處置措施，從公共利益方面和整體成本方面考量，采取拆除這一應(yīng)急處置措施是最優(yōu)選擇。被告履行職責義務(wù)，實施被訴行政行為的目的及方式具有正當性。被告為履行市、區(qū)兩級疫情防控指揮部發(fā)布的《意見》和《通知》設(shè)定的職責義務(wù)，作出《通告》，直接送達原告，并與原告溝通談話，但原告未自覺履行應(yīng)盡義務(wù)，因此被告實施應(yīng)急處置措施，拆除了原告的鴿棚，符合正當程序原則。綜上所述，被告實施的應(yīng)急處置措施行為，于法有據(jù)，應(yīng)確認合法。[2]雖然目前新冠肺炎已經(jīng)肆意蔓延數(shù)年，看起來不是“臨時”了，但我們從嚴格的法律立場出發(fā)，這依然是法律定義的突發(fā)事件。為應(yīng)對這樣突發(fā)事件設(shè)立的各類指揮部或是領(lǐng)導小組，也只能是“臨時機構(gòu)”，而非人民政府的“內(nèi)設(shè)機構(gòu)”。

      如果大家感興趣的話，還能發(fā)現(xiàn)生活中還有許許多多的臨時機構(gòu)，比如“拆遷辦公室”“城中村改造工作指揮部”等等，其實性質(zhì)都是一致的，“無定員無定編”，任務(wù)完成即須告解散。

      最后，衷心的希望，這些應(yīng)對突發(fā)事件而生的“臨時機構(gòu)”，可以早日完成自己的使命。

      最后的一些補充，如 @吳如翔 老師指出的，對疫情指揮部最為貼切的定義當是“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”，我們所熟知的“國務(wù)院學位委員會”等等就是較為典型的議事機構(gòu)，不過通常來說議事機構(gòu)是沒有“實體的”，但會有一個負責組織“議事”的辦公室來實際負責機構(gòu)的職能，而這個辦公室則一般依附于既有的機構(gòu)而存在的，如國務(wù)院學位委員會辦公室實際就是教育部學位管理與研究生教育司。

      但在本次疫情防控的過程中，雖然一些地區(qū)也依托市政府辦公室、衛(wèi)健委等機構(gòu)設(shè)置了疫情防控領(lǐng)導小組辦公室一類的機構(gòu)，但部分地區(qū)的“指揮部/小組”這一法理上的“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”并沒有做合適的區(qū)分，在法律上已經(jīng)無需借助“辦公室”或“寄生在其他機關(guān)”，已然自行“實體化”了。

如綏化市疫情防控指揮部可以責令教育局進行整改目前部分地區(qū)的人大已經(jīng)直接將部分行政管理權(quán)限賦予給了防指部:

      二、市、區(qū)人民政府應(yīng)該按照黨中央的決策部署和上級的要求，統(tǒng)籌、組織、推進全市疫情防控工作。疫情防控期間，市防控新冠肺炎疫情工作指揮部統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮轄區(qū)內(nèi)疫情防控工作，區(qū)、鎮(zhèn)街疫情防控指揮機構(gòu)負責組織、落實轄區(qū)內(nèi)疫情防控工作。

      三、市、區(qū)人民政府和市、區(qū)防控新冠肺炎疫情工作指揮部根據(jù)疫情防控需要，在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運輸、社區(qū)管理、資金保障、市場管理、場所管理、生產(chǎn)經(jīng)營、勞動保障、市容環(huán)境、野生動物管理等方面，規(guī)定臨時性應(yīng)急行政管理措施或者發(fā)布決定、命令、通告等，并報市、區(qū)人大常委會備案。[3]地方人大將“在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運輸、社區(qū)管理、資金保障、市場管理、場所管理、生產(chǎn)經(jīng)營、勞動保障、市容環(huán)境、野生動物管理等方面，規(guī)定臨時性應(yīng)急行政管理措施或者發(fā)布決定、命令、通告等”的權(quán)力，直接授予了“市、區(qū)防控新冠肺炎疫情工作指揮部”，從法理上指揮部這一“協(xié)調(diào)機構(gòu)”直接就擁有了直接進行應(yīng)急處理的權(quán)力，而在實踐中各地政府也習慣于直接用疫情工作指揮部或領(lǐng)導小組一類的名義直接進行命令、通告的發(fā)布，僅在疫情初期還有部分地方政府選擇以自身名義予以公布的[4]。

      而且，各個政府機構(gòu)同樣會設(shè)置一個疫情防控小組，一般情況是指派專人負責轉(zhuǎn)發(fā)一些防疫政策了事，但如果碰上教育行政部門，那他們的領(lǐng)導小組下發(fā)的一些政策可是實實在在的影響到很多學生，此時就很難說這是一個“虛級”議事機構(gòu)，而更像是教育行政部門的新馬甲了。

      這也是疫情指揮部/領(lǐng)導小組這一“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”應(yīng)當被認為是和以往的“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”略有不同之處。這一點也與 @千手關(guān)叔 的思考有相近之處。

參考^即“人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”^董某某與天津市河北區(qū)人民政府鐵東路街道辦事處城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理:房屋拆遷管理(拆遷)一審行政案^《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的決定》^《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于進一步加強我市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》

二、地方政府在行政區(qū)域內(nèi)管理社會公共事務(wù)的權(quán)利主要有 法律問題

法律分析:

監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)、行政權(quán)。

法律依據(jù):

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》

第六十六條 省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導或者領(lǐng)導。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導或者領(lǐng)導。

第六十七條 省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。

三、縣級以上什么部門對本行政區(qū)域疫苗監(jiān)督管理工作負責

法律分析：縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域疫苗監(jiān)督管理工作負責。

法律依據(jù)：《中華人民共和國傳染病防治法》

第五條 各級人民政府領(lǐng)導傳染病防治工作。

縣級以上人民政府制定傳染病防治規(guī)劃并組織實施，建立健全傳染病防治的疾病預防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系。

第六條 國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。

縣級以上人民政府其他部門在各自的職責范圍內(nèi)負責傳染病防治工作。

軍隊的傳染病防治工作，依照本法和國家有關(guān)規(guī)定辦理，由中國人民解放軍衛(wèi)生主管部門實施監(jiān)督管理。

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內(nèi)容審核：北京圣運律師

來源：中國法院網(wǎng)-從行政法的角度來看，各類防疫工作領(lǐng)導小組、指揮辦等機構(gòu)的法律性質(zhì)是什么？，