【摘要】印度在《土地征收法》的法律框架下,對土地征收行為的前提、程序、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的界定。本文通過比較中國與印度在土地征收及賠償方面的規(guī)定與實(shí)踐 總結(jié)兩國土地征收賠償?shù)奶攸c(diǎn) ,得出各自的優(yōu)勢與劣勢 并得到改進(jìn)當(dāng)前土地征收政策的建議。 【關(guān)鍵詞】印度土地征收；中國土地征收；比較研究 【寫作年份】2008年 【正文】 印度和中國是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的兩個(gè)大國，在發(fā)展中都面臨著城市擴(kuò)張、工業(yè)化的問題。隨之而來的是對土地需求的急劇增加 ，土地征收問題成了政策和經(jīng)濟(jì)改革的熱點(diǎn)問題。本文通過研究印度 1894年的《土地征收法》(1985年修訂過)和我國土地征收的相關(guān)法規(guī)比較中國與印度在土地征收及賠償方面的規(guī)定與實(shí)踐 ，總結(jié)兩國土地征收賠償?shù)奶攸c(diǎn) ，得出各自的優(yōu)勢與劣勢，并得到改進(jìn)當(dāng)前土地征收政策的建議。印度是一個(gè)聯(lián)邦制國家 ，土地改革的法律都由各個(gè)邦單獨(dú)制定，唯獨(dú)《土地征收法》是一部聯(lián)邦性法律。 一、中印土地征收補(bǔ)償原則比較 (一)印度土地征收補(bǔ)償原則 1.補(bǔ)償對象原則 根據(jù)印度法定賠償標(biāo)準(zhǔn)，只有對特定資產(chǎn)擁有正式法律授予權(quán)的授權(quán)人才能得到相關(guān)賠償，這些人常常被稱為“利益人”。在征地補(bǔ)償中 ，“利益人”即指對土地?fù)碛袡?quán)利或者有法律認(rèn)可的權(quán)利的主張權(quán)的當(dāng)事人。此利益可無條件獲得，或是土地本人所有者，或是部分擁有者，如承租人，執(zhí)照持有人或地役權(quán)所有人。只要是對補(bǔ)償金的提出權(quán)益的人都被視為“利益人”，哪怕他們的提出最終不成立。對于那些對土地有物權(quán)的當(dāng)事人，就算他們不對自己的利益進(jìn)行主張 ，也同樣被視為“利益人”。根據(jù)《土地征收法》，無地雇農(nóng)，技工以及林地工作人員不屬于 “利益人” ，并無法根據(jù)被征收土地所造成的無收入而得到任何補(bǔ)償金。 2.補(bǔ)償形式原則。 印度法定賠償條款允許但并不強(qiáng)迫以土地賠償土地的賠償形式。 3.補(bǔ)償估價(jià)原則。 印度法定賠償條例運(yùn)用“市場價(jià)值” ，而不是比其估算價(jià)值更低的其它方法進(jìn)行賠償金衡量。在印度 ，正在使用的法定賠償條例除了規(guī)定“市場價(jià)值”法，還特別要求附加一些條款，例如30%的額外費(fèi)用 (“賠償費(fèi)”)、利息、搬家費(fèi)以及造成的其他直接損害賠償。兩者在標(biāo)準(zhǔn)方面的根本差異歸結(jié)為對于前景的展望。 4.補(bǔ)償范圍原則。 印度法定賠償條例沒有對公共財(cái)產(chǎn)資源賠償做出規(guī)定。在印度 ，特別是農(nóng)村地區(qū) ，這些公共財(cái)產(chǎn)資源對于當(dāng)?shù)鼐用瘢貏e是貧困人口的生計(jì)至關(guān)重要。由于對于這些資源取得的習(xí)慣性及非法性，法定賠償規(guī)定則在印度不適用于這類公共財(cái)產(chǎn)。 (二)中國土地征收補(bǔ)償原則 1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控有關(guān)問題的通知》中要求征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。 2.補(bǔ)償范圍原則。《物權(quán)法》規(guī)定：征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益各地在實(shí)踐中，對征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t也進(jìn)行了細(xì)化。我國法律還規(guī)定按照被征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償。被征收土地的原有用途不同，被征收時(shí)受到的損失不同，確定的土地征收費(fèi)數(shù)額也不同。 3.補(bǔ)償前提原則。保障各類建設(shè)必需用地，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益是征地工作必須長期堅(jiān)持的基本原則。對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合法律規(guī)定、安置措施不能真正落實(shí)的，不得報(bào)批用地 ；對征地已依法批準(zhǔn)，而沒有妥善安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)和生活的 ，將停止受理該地區(qū)的建設(shè)用地申報(bào)。 4.補(bǔ)償創(chuàng)新原則。對征地補(bǔ)償安置工作中出現(xiàn)的問題，要及時(shí)分析，查找原因，研究解決問題的對策。群眾反映的意見和問題 ，要按照國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，妥善解決；一時(shí)不能解決的 ，要耐心做好宣傳、解釋和疏導(dǎo)工作，化解矛盾。如果發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置措施不到位、失地農(nóng)民生活無出路的情況，應(yīng)該及時(shí)向當(dāng)?shù)厝嗣裾畢R報(bào)，采取補(bǔ)救措施。與印度的土地征收補(bǔ)償原則相比，我國的土地征收在補(bǔ)償?shù)膶ο蟆?biāo)準(zhǔn)、范圍、前提等方面都有較為詳細(xì)的限定，但總體來說具有很多相似之處。實(shí)際操作中 ，我國土地征收補(bǔ)償?shù)膶ο鬄榇寮w經(jīng)濟(jì)組織的成員，“戶口”是判斷某人是否為某集體經(jīng)濟(jì)組織成員的常用標(biāo)準(zhǔn)，因上學(xué)等原因暫時(shí)遷出的原村集體土地使用人按照“戶口”的標(biāo)準(zhǔn)被排除在征地補(bǔ)償對象之外，但卻常常也是土地征收的“受影響人”。我國土地資源稀缺，一般不采用“以地?fù)Q地”的補(bǔ)償方式，而采用貨幣支付形式。但在2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》中提出，土地被依法征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè) ，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非” ，也不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，而要求繼續(xù)承包土地時(shí)，為了防止這部分農(nóng)民喪失最基本的生活保障 ，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，特殊情況下可以依照法律規(guī)定的程序?qū)€(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。也就是說 ，貨幣補(bǔ)償并非唯一的征地補(bǔ)償形式。 二、中印土地征收補(bǔ)償范圍比較 (一)印度土地征收補(bǔ)償范圍 根據(jù)《土地征收法》，政府由于公共用途有權(quán)征收土地并且告知相關(guān)“利益人”和給予補(bǔ)償。“土地”的界定對于理解土地取得法的范疇至關(guān)重要。這里“土地”囊括以下兩方面———(1)任何附加及永久附加于土地之物。(2)任何由于土地所得合法權(quán)利及利益。并且，《土地征收法》的實(shí)施往往對失去共有財(cái)產(chǎn)資源的人給予賠償。共有資源包括：如牧地，森林和水源等。特別是在農(nóng)村地區(qū)，公有財(cái)產(chǎn)資源為最貧困人群安身立命提供了有力保障。雖然有些資源有些屬個(gè)人所有，但很多則歸屬于村或國家。使用這些資源的人往往沒有得到法律的明確認(rèn)可，使用權(quán)是一種約定俗成的權(quán)利。但是，一旦征地，這群人將無法獲得補(bǔ)償，使其生活陷入窘境。 [page](二)中國土地征收補(bǔ)償范圍 我國將土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補(bǔ)償范圍。按照土地管理法的規(guī)定 ，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用 ，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn) ，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。我國土地征收的補(bǔ)償范圍十分有限 ，不僅沒有將非經(jīng)濟(jì)損失量化為具體的補(bǔ)償數(shù)額，有些可以量化的財(cái)產(chǎn)上的損失，比如殘余地分割的損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失以及因征地而產(chǎn)生的必要費(fèi)用，盡管具有客觀價(jià)值且能夠舉證 ，也未列入補(bǔ)償范圍因此從補(bǔ)償范圍來看 ，中國和印度都存在局限性，且我國對被征收土地上的公共財(cái)產(chǎn)資源是否補(bǔ)償也沒有明確規(guī)定。 三、中印土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較 (一)印度土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 概括來說，印度《土地征收法》規(guī)定的“賠償金”由以下五方面組成 ：賠償金=市值+30%市值+土地征收造成的損失+搬遷費(fèi)+利息。在實(shí)際情況中，對于市值的估算問題往往導(dǎo)致補(bǔ)償不足 ，這一估算以實(shí)際損失為基礎(chǔ) ，是《土地征收法》中賠償金部分及其應(yīng)用中最難以解決的結(jié)癥。其他四方面則能夠較好地體現(xiàn)政府對被征地農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償?shù)牧Χ取?1.30%市值。除了土地的市值外，印度《土地征收法》還規(guī)定 ，由于土地征收的強(qiáng)制特性，每位“利益人”會(huì)得到等同 30%市值的費(fèi)用。這部分“賠償金”則作為對土地非志愿獲得的補(bǔ)償部分。顯而易見，一些管理土地特別用途獲取權(quán)的法規(guī) ，如《國家高速公路法》及其他中央級(jí)法規(guī)并沒有“市值”以外的“賠償費(fèi)”。這也是印度議會(huì)在法律框架內(nèi)著重解決的弊端和矛盾。 2.土地征收損失賠償。除“市值”和30%市值的賠償費(fèi)之外，《土地征收法》向有關(guān)利益人還提供五種損失賠償金。利益人可根據(jù)以下遭受的五種損失獲取相關(guān)賠償。(1)土地上農(nóng)作物或樹木；(2)破壞原土地所有人之土地；(3)征收人在收取土地過程中造成的個(gè)人財(cái)務(wù)或房地產(chǎn)損失；(4)取得土地對原土地所有人造成的收入影響；(5)在第一次公告聲明及征收人獲得土地所有權(quán)時(shí)間內(nèi)作造成的土地減產(chǎn)或其他收益減少的賠償。《土地征收法》的這些內(nèi)容與其他發(fā)展中國家中(甚至發(fā)達(dá)國家 )的賠償金制度相比有很多優(yōu)越性，但由于“利益人”缺少對于此法定權(quán)利的認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中往往并非如此。 (二)中國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 1.根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。(1)征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。(2)征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù) ，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。如果這一規(guī)定所得支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi) ，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。仍不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的 ，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。我國的征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。對有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民 ，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系 ，并建立社會(huì)保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)異地移民安置。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門要會(huì)同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障制度的指導(dǎo)性意見。 2.對于農(nóng)民的安置問題，《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》也有明確規(guī)定。(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)通過利用農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等 ，首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(2)重新?lián)駱I(yè)安置。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件 ，向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn) ，安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民 ，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會(huì)保障制度。(3)入股分紅安置。對有長期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地 ，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股 ，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。(4)異地移民安置。本地區(qū)確實(shí)無法為因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織 ，實(shí)行異地移民安置。和印度的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比較 ，我國的征地補(bǔ)償與被征收土地市場價(jià)值之間存在一定的差距。(1)“耕地平均年產(chǎn)值”并不是土地的市場價(jià)值 ，與土地市場毫無關(guān)系，只能算作土地現(xiàn)有價(jià)值的部分補(bǔ)償 ，而沒有考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。 (2)土地產(chǎn)品如糧食價(jià)格目前仍是國家定價(jià)，并非市場供求作用的結(jié)果 ，因此也沒有充分反映產(chǎn)品的實(shí)際市場價(jià)值。(3)土地產(chǎn)品受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件影響顯著，而與被征土地所處區(qū)位的區(qū)位地價(jià)等影響土地價(jià)值的因素?zé)o關(guān)。從實(shí)踐上來說，土地價(jià)值往往與被征收土地所處的具體位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、基礎(chǔ)設(shè)施條件等人文地理環(huán)境關(guān)系更為密切，如果用由自然地理?xiàng)l件和國家政策所決定的“耕地平均年產(chǎn)值”來反映動(dòng)態(tài)的土地價(jià)值，則與實(shí)際情況大大脫節(jié)。例如征地區(qū)片地價(jià)對于土地區(qū)位的價(jià)值并沒有賦值。另外，征地補(bǔ)償并沒有彌補(bǔ)被征收土地對于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障和子女就學(xué)等方面的社會(huì)保障功能，僅考慮土地征收對農(nóng)民收入的直接損失 ，而對潛在的間接影響考慮較少或在設(shè)計(jì)上不夠細(xì)致和具有可執(zhí)行性。土地出讓價(jià)格的高低也沒有為被征地農(nóng)民帶來補(bǔ)償上的差異。印度在土地征收補(bǔ)償中不僅添加了土地市場價(jià)值的 30%作為對農(nóng)民被強(qiáng)制征收土地的補(bǔ)償，且使被征地農(nóng)民能夠獲得法律規(guī)定的相應(yīng)損失賠償金 ，使得理論上農(nóng)民擁有更多彌補(bǔ)土地喪失的機(jī)會(huì)。但從補(bǔ)償機(jī)制的完善程度來看，我國對被征地農(nóng)民的安置問題和征地補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制有更詳細(xì)的考慮 ，從而保證土地征收工作的順利開展和工作完成后農(nóng)民的生活狀況及農(nóng)村社會(huì)的安定。印度對于被征地農(nóng)民的安置范圍有限，不具有法律強(qiáng)制力，且并未得到很好的執(zhí)行。 [page]四、結(jié)論 從中國與印度在土地征收的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，我國對土地征收的全過程規(guī)定更為詳細(xì)和便于操作，并鼓勵(lì)各地以國家政策法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行合理創(chuàng)新，解決征地實(shí)踐中出現(xiàn)的各種新問題。但從總體上說，征地過程中農(nóng)民的參與度仍然較低，信息的公開、透明程度有待加強(qiáng) ，應(yīng)該更多地從農(nóng)民被征地后的實(shí)際生活情況而非政府工作流程角度考慮和設(shè)計(jì)政策，加強(qiáng)土地征收與土地市場之間的關(guān)聯(lián)。另外 ，土地征收補(bǔ)償?shù)膶ο罂煽紤]適當(dāng)放寬 ，土地征收對各“利益人”的影響將決定補(bǔ)償?shù)膶ο蠛头秶Ｍ瑫r(shí)，國家還應(yīng)加強(qiáng)土地征收政策和法規(guī)的宣傳力度，保護(hù)農(nóng)民維護(hù)自身利益的權(quán)利，不至于使其因缺乏信息和相關(guān)知識(shí)而喪失對權(quán)利的認(rèn)識(shí)和爭取，防范土地腐敗和違法現(xiàn)象的產(chǎn)生。 【作者簡介】 武劍，單位為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院。 【注釋】 [1]馬銀芳.土地征地補(bǔ)償?shù)?ldquo;理論、原則及標(biāo)準(zhǔn)”之解讀.[J]甘肅農(nóng)業(yè)2005,(10):33-34. [2]刑海虹,劉科偉.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究綜述 .[J]國土資源科技管理,2007,(3):31-35. [3]黃天元,李偉芳,錢憶露.淺析我國征地制度中“公共利益”界定于征地范圍劃分問題.[J]經(jīng)濟(jì)地理,2006,(9):842-845. [4]陳龍江,曲福田.土地征收的理論分析與我國征地制度改革 .[J]江蘇社會(huì)科學(xué),2002,(2):55-59. [5]Land Requisition Act of India. [6]Asian Development Bank. Capacity Building for Resettlement Risk Management: Compensation and Valuation in Resettlement in China, India and Cambodia. 2006.

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