論我國行政補償制度的立法完善，[摘要] 由于我國行政補償立法滯后，行政補償制度不健全、不完善，致使公民的財產權受到行政機關合法行政行為的侵犯或者為了公共利益受到損害后得不到適當補償，甚至完全得不到補償的現象也時有發生，從而引發很多社會
由于我國行政補償立法滯后，行政補償制度不健全、不完善，致使公民的財產權受到行政機關合法行政行為的侵犯或者為了公共利益受到損害后得不到適當補償，甚至完全得不到補償的現象也時有發生，從而引發很多社會矛盾。因此，完善行政補償立法已迫在眉捷。本文在闡述行政補償制度基本理論的基礎上，借鑒國外的相關立法經驗，提出完善我國行政補償制度立法的相關途徑，希望有助于我國公民財產權的法律保障，有助于行政權力的規范行使，有助于協調公私利益矛盾。
關鍵詞：行政補償 現狀 立法完善
1.前言
近年來我國政府實施的“非典”時期特殊征用以及“退耕還林、還草工程”、“天然林資源保護工程”等使行政補償存在的問題日益凸顯且由此引發社會矛盾越來多。因此，完善行政補償立法已迫在眉捷。為了切實保障公民合法權益，本文擬就我國行政補償的實際情況，對行政補償立法中存在的問題進行探討，提出完善我國行政補償制度的建議。
2.行政補償制度的基本理論
2.1行政補償的概念
明確行政補償的概念是研究行政補償制度的起點。當前，我國行政法學界對行政補償的概念說法不一，具有代表性的觀點主要有：
（1）行政補償是行政機關及其公務員為了維護公共利益依法采取的行政措施損害了公民、法人或其他組織的合法權益，而由國家依法給予彌補。[1]
（2）行政補償是指行政主體因合法行政活動給行政相對人的合法權益造成特別損失，而由國家對其損失進行補救的一種公法上的義務或制度。[2]
（3）行政補償是指行政主體的合法行為給行政相對人的合法權益造成損失，依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償的制度。[3]
（4）行政補償又稱行政損失補償，是指因行政主體（主要指國家行政機關及其工作人員）的合法行政行為造成行政相對人合法權益的損失，依法由前者對相對人所受的損失予以補償的責任。[4]
通過以上觀點，可見行政補償不是一個可以用統一標準劃定的行為。但這些觀點首先表明行政補償是由行政主體合法的行政行為引起，與因違法行政行為引起的行政賠償不同；其次，行政補償是以法律規定為依據。綜上所述，認為行政補償是指行政主體為了實現社會公共利益，在管理國家和社會事務中，作出的某些合法行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成了特別損失，由國家基于保障財產權和公平原則予以彌補的法律制度。
2.2行政補償的特征
（1）補償的主體是國家，義務機關是國家行政機關或者其它行政主體。這就使得行政補償區別于其他主體的補償。
（2）能夠引起行政補償發生的，須是國家行政主體及其工作人員依法履行職責，執行公務的行為。這使得行政補償與行政賠償相區別。
（3）能夠引起行政補償發生的，必須是基于社會公共利益的需要使得公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受損失。這符合憲法的規定，也說明了行政補償作為公益與私益平衡機制的本質屬性。
（4）補償的范圍是公民、法人或其他社會組織的合法權益所遭受的特別損失。只要是損失了合法的權益（包括實體權益和程序權益），就應予以補償，不限于目前國家行政賠償中的人身權和財產權范圍。
2.3行政補償的理論基礎
各國學者對行政補償的理論基礎從不同角度進行了不懈的探索，主要有以下幾種代表性的學說：
（1）特別犧牲說。該學說源于德國，19世紀末，德國學者提出了特別犧牲理論。他認為，任何財產的行使都要受到一定內在的、社會的限制，只有當財產的征用或限制超出這些內在限制，才產生補償問題。
（2）公平負擔平等說。該學說由法國學者首先提出，認為在法治社會里，人人享有平等的法律權利，同時人人亦平等分擔社會負擔。如果部分公民為社會承擔了特別的義務，國家即應給予其特別的補償，從而將公民因公共利益而受到的損害轉嫁給全體公民承擔，通過用征收的稅費等來補充其損害，從而實現公共負擔平等分擔。
（3）結果責任說（或無過錯責任說）。該學說在日本較為流行，認為，無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔補償責任。即有損害必有補償，相對人只要合法權益遭損害就必然要補償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關。
（4）危險責任說。該學說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權益處于某種危險狀態之中，其既應對相對人因此可能受到的損失予以補償。此學說借鑒于民事賠償理論。
以上主要學說都從一定的角度對國家為什么要進行行政補償作出了解釋，但結果責任說強調的是損害事實這一結果，而不顧損害結果是行政行為的合法或違法引起這一前提，在我國現有的法律體系中，嚴格區分了行政補償和行政賠償，且針對違法的國家行為有專門的《國家賠償法》來調整，可惜的是忽視了合法的行政行為而致相對人合法權益的受損未予救濟。所以，只需在現有的法律框架下完善行政補償即可。因此日本的結果責任說不適合作為我國行政補償的理論基礎。危險責任說不符合傳統的過錯責任理論，也不符合我國現時代的國情，所以也不是我國行政補償的理論基礎。公共負擔平等說與特別犧牲說是相通的，前者是結果，后者是原因。前者側重于補償義務主體，后者側重于被補償主體。二者只是著眼的角度不同，其實質都是公民為社會公益作出了特別的犧牲，國家應當給予的公正補償，以體現社會正義和公平。這也反映了我國憲法對私人合法財產權的保護和平等保護的規定。因為公共負擔平等說和特別犧牲說較好地解釋了國家對合法行政行為造成的損失給予補償的原因，所以共同構成我國行政補償的理論基礎。
3． 我國行政補償制度的立法現狀及存在問題
3.1我國行政補償制度的立法現狀
我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。這對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。 [page]
從現行規范性文件的規定看，涉及行政補償的立法主要包括以下幾方面：①土地征用及土地收回的補償；②公用征收的補償；③公用征調的補償；④行政活動調整的補償；⑤因公益遭受特別犧牲的補償；⑥因保護國家或公共財產所致損失的補償。這些規定在各個執法領域中對合法行政行為造成的損害救濟起了一定積極作用，一定程度上保護了相對人的合法權益。
3.2 我國行政補償制度立法存在的問題
我國行政補償立法雖然取得了一定的成果，為規范行政補償活動建立了基本框架，但是，其中存在的問題更不容忽視：
（1）憲法層面上補償制度的缺位
總體而言，我國目前關于行政補償的立法畸形發展，缺乏統一性，缺少成熟的理論支撐。憲法層面上補償制度的缺位，使得具體的單行立法沒有切實可行的統一標準，造成現有立法之間、補償的條款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關聯關系。從而難免產生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償。這就容易違背“法律面前人人平等”的憲法原則，并嚴重影響了法律在人們心中的公信力。
（2）單行法律法規的規定不周全、不協調
我國已有幾十部單行法規對行政補償有所涉及，但單行法往往只規定某一領域的問題，無法窮盡所有行政管理領域，大量的行政補償問題在我國仍無法可依，如因合法行政行為對人身權的損害補償，現行立法就未涉及。而且，由于補償的范圍、標準不一，政策調整的傾向很明顯，補償的隨意性和不公正性問題很嚴重，引起了一系列行政補償糾紛。如政策調整的傾向明顯，造成了補償計算標準的不穩定性以及補償方式的差異性，補償的隨意性和不公正性問題很嚴重，引起了一系列行政補償糾紛。
（3）行政補償立法的條款過于粗放
所謂行政補償立法的粗放，是指法律條文自身缺乏其應有的細膩、連貫和可操作性。在某些行政管理領域，雖然單行法律法規對行政補償問題作出了規定，但是，粗放的法條的規范力和制約力十分有限，致使目前行政補償實踐中存在的若干問題無法解決。比較而言，我國《土地管理法》對補償的規定可謂是最詳細的。但是，只要讀一下該法第47條，就會發現：①關于補償標準的規定“六至十倍”、“四至六倍”、“十五倍”等數字表述的科學性和公正性實在值得推敲；②該法對非耕地的征用補償沒有做出詳細規定，而是授權省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置費的標準自行規定；③第6款中規定“依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費”，但如何確定農民原有生活水平、怎樣評價現有生活水平和如何增加安置補償費，該法并未規定。這第47條應該是《土地管理法》中最具有可操作性的規定，可是，稍做分析即可得出以上諸多疑問。這樣看來，對其他并不“具體”的單行法律法規的可操作性就更不敢奢望了。
（4）行政補償程序的設置失衡
行政補償作為一種行政行為，也應遵守行政行為實施的基本程序，但是行政補償又有其特殊性，因此，需要對其程序進行規范。財產征收或征用或對財產限制實施之前或之后，行政主體應主動與權利受損人就補償范圍、標準、方式、期限、計算方法等問題充分協商，盡量達成雙方都能接受的補償協議。協議不能達成，行政主體可依法及時裁決或決定，保證行政工作的進展，權利受損人若對該裁決或決定不服，應允許向司法機關尋求救濟。令人遺憾也極其自然（我國有“重實體輕程序”的傳統）的是，我國有關行政補償程序性的規定更為缺乏。
4．完善我國行政補償立法的構想
加強立法工作，不斷完善相關立法中的補償條款關于行政補償的立法問題，學術界主要有兩種觀點，一是認為應制定統一的《行政補償法》，對行政補償的基本原則、標準、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規定；二是主張修改目前已有的相關單行法。筆者傾向于制定統一的行政補償法。首先，制定統一行政補償法有助于保障人權，調動勞動者的積極性。隨著國家職能的膨脹，國家對市民社會。介入的對象領域越來越寬泛，介入的方法越來越復雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權、財產權的機會大大增加。其次，制定統一的行政補償法有助于矯正單行法律法規定不周全、不協調。統一的《國家補償法》既不妨礙單行立法依其規定對補償問題加以規范，又可以彌補單行法的不足，使對補償缺乏單行法規范的行政執法領域，受害人也能獲得補償救濟，從這個意義上說，制定統一的國家補償法是我們最終的選擇，也是最為理想的選擇。所以，綜合以上兩方面筆者認為制定統一的行政補償法更有利。
在國家賠償法之外單制定一部統一的行政補償法。內容可分為兩部分：一是總則部分，規定統一的行政補償原則、范圍、標準、程序等；二是分則部分，在梳理現有單行法關于行政補償規范的基礎上，采用列舉的方式把各種具體的行政補償一一作出規定。以下僅就行政補償法的基本內容做一初步設計。
4.1行政補償的原則
行政補償原則如何確立，直接關系到受損人的受損利益能否得到切實的保障。由于我國沒有一部系統的行政補償方面的法律，因此對進行行政補償應遵循的原則無統一的法律規定。行政補償究竟應采取什么原則，值得探討。目前關于行政補償的原則學術界主要有三種觀點：一是“完全補償原則”；二是“適當補償原則”；三是“折中補償原則”。
（1）完全補償原則
完全補償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權益損失進行完全補償，包括直接利益損失和間接利益損失。
（2）適當補償原則
適當補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權益造成的損失予以適當補償的原則。
（3）折中補償原則
折中補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權益造成的損失依不同的情況進行補償，對數額較小的損失給予“完全補償”，對數額較大的給予“適當補償”。
本文認為，行政補償原則的確立，不僅應考慮到受損方利益的補償，而且也要考慮國家財政的承受能力。在我國，目前經濟發展水平還較低，尤其是地方財政還比較困難，在這種情況下，采取較高的標準，無疑是不現實的。所以不宜采用“完全補償原則”。折中補償原則中，如何界定“數額較大損失”和“數額較小損失”至關重要，很顯然，這是一個很有彈性的制度，加上不同社會經濟發展時期“數額較大與較小”的標準不盡相同，而現行的單行法又很難從法律條文本身對數額大小作出硬性規定，這不免給行政機關留下了廣泛的自由裁量空間。考慮到當前行政機關執法水平良莠不齊，這在某種程度上使得行政機關濫用權限或恣意妄為的可能性大大增加。鑒于此，還是以采取“適當補償原則”為宜。采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經濟發展水平；另一方面也最大限度地補償受損方的直接損失；最后，也不會增加公用事業單位和國家的財政負擔，是權衡三方利益的較好選擇。 [page]
4.2行政補償責任的構成要件
國家承擔行政補償責任一般應當同時滿足以下條件：
（1）行政補償的原因行為必須是合法的具體行政行為，抽象行政行為不能引起行政補償；違法行政行為不產生損失補償問題，只產生行政賠償責任的后果。
（2）必須存在給無義務的特定公民或組織造成損害的事實，行政主體對其合法行政行為造成的損害并沒有過錯，國家之所以給予補償主要是基于公平負擔的考慮。因此，獲得補償的公民、法人或其他組織必須是無法定義務的特定人。
（3）損害的發生必須與合法的行政行為之間有因果關系。在具體判斷因果關系時，可以采用“相當因果關系說”，即用“客觀、恰當、符合正常社會經驗的方式來衡量和確定”。[5]
4.3行政補償的程序
對于行政相對人請求損失補償可以采取兩種程序，即行政程序和司法程序。
行政補償的行政程序則又可以分為行政主體的主動補償程序和應申請的被動補償程序兩種。主動補償程序包括以下幾個步驟：發出補償通知；聽取被補償人意見；向被補償人說明補償理由，答復補償人提出的意見；與被補償人達成補償協議，或單方做出補償決定。應申請的行政補償則應遵守如下程序：申請，審查，協商，達成協議或者單方決定。行政主體如果拒絕或者部分拒絕相對人的請求，雙方不能就補償數額達成一致，或者相對人不服行政機關單方面做出的裁決，相對人就可以啟動司法程序，向人民法院提起訴訟，通過法院的司法審查來確保行政補償的實現。
行政補償的司法程序應遵循《行政訴訟法》的有關規定。
4.4行政補償金的來源
在籌集補償資金來源時，采取“誰得益、誰補償”的原則。如組織國家重點工程，是為了全國的利益，因此補償費用應由全國人民平等負擔，表現為以中央財政收入支付補償費用；而地方機關公務活動的主要得益者一般是各地方的公眾，故補償費用應由地方支出，即在各地方范圍內實行公共負擔平等。如果合法行政行為既有公益目的，又有行政行為的具體受益人，則可以考慮由受益的機關、企事業單位及其他社會組織、個人支付全部或者部分補償金額，比如要求征地后的用地單位、回收礦山開采權后的經營單位向國家補償專門基金繳納一定的金錢用于補償受害人損失。
5．結論
總之，只有完善我國行政補償立法，行政補償才能“有法可依”，才能從源頭上緩解政府和人民在這方面存在的矛盾，切實提高我國政府依法行政、構建和諧社會的能力。
參考文獻
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山東省墾利縣人民法院 王芳芳
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內容審核：侯承志律師
來源：頭條-論我國行政補償制度的立法完善，論我國行政補償制度的立法完善
