一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)歸誰所有

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手,對于保障農(nóng)民權(quán)益、完善鄉(xiāng)村治理、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制具有重大意義。2016年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》),對這項(xiàng)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、總體部署。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門狠抓中央政策貫徹落實(shí),5年以來已經(jīng)開展四批試點(diǎn),共有15個省份、89個地市、442個縣整建制試點(diǎn),涉及80%左右的縣級單位。按照中央2021年底前基本完成產(chǎn)權(quán)制度改革的要求,2020年是全面推開改革的關(guān)鍵之年,為確保改革試點(diǎn)如期完成,需要把握好以下八個問題。

      一、搞清什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

      這是開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革首先要明確的概念。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是《憲法》明確的我國基本經(jīng)濟(jì)形態(tài),《意見》第一次對什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)下了一個定義,明確提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素,通過合作與聯(lián)合,實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài),是社會主義公有制的重要形式”。與其他經(jīng)濟(jì)成分相比,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有三個基本特征。

      (一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是具有鮮明中國特色的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)。它既不同于前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊經(jīng)濟(jì),也不同于源于西方的合作經(jīng)濟(jì),是我們在實(shí)踐中不斷探索、創(chuàng)造出來的,是我國獨(dú)有的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行土地等生產(chǎn)資料成員集體所有,以成員為創(chuàng)造主體和價(jià)值主體,其發(fā)展與成員的切身利益緊密相關(guān),擔(dān)負(fù)著組織農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)民的重任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)豐富了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織形式和運(yùn)營機(jī)制。實(shí)踐證明,它的存在和發(fā)展為黨領(lǐng)導(dǎo)的中國現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

      (二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制在農(nóng)村的具體體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有,否認(rèn)私人產(chǎn)權(quán),宅基地使用權(quán)對于集體成員無償使用,實(shí)行家庭經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,本質(zhì)是農(nóng)民的合作與聯(lián)合,核心是財(cái)產(chǎn)的合并,目的是為了增強(qiáng)農(nóng)民致富能力而組織起來,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的一種經(jīng)濟(jì)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),不僅涵蓋集體勞動、集體耕種、集體作業(yè)等諸多集體生產(chǎn)范疇,而且還涵蓋集體經(jīng)營、集體占有、集體原則等管理范疇,是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的體現(xiàn)。

      (三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式豐富多樣、與時俱進(jìn)。高級社是我國集體經(jīng)濟(jì)的最初形態(tài),《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》確立“三級所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制度,農(nóng)戶不再是一個獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體和經(jīng)營主體,農(nóng)村集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一在一起,分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級集體所有。上世紀(jì)70年代末在極端貧困地區(qū)開展的以包干到戶為主要形式的農(nóng)村改革,是在堅(jiān)持土地集體所有前提下,由原來高度集中的統(tǒng)一經(jīng)營方式,逐步改革為以農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營為主的經(jīng)營方式,農(nóng)民擁有了土地承包經(jīng)營權(quán),并逐漸在集體土地上不斷地積累起自己的財(cái)產(chǎn)。80年代中期在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)探索開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,亦是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上,明確每個成員享有集體資產(chǎn)的股份或份額。實(shí)踐的腳步一刻也沒有停止,經(jīng)歷30多年改革探索后,2015年以來中央下大氣力推動的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn),核心仍然是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動搖,將農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體,發(fā)展農(nóng)民股份合作。不同時期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式各不相同,但總體上看,隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式豐富多彩,外延和內(nèi)涵與時俱進(jìn),具有旺盛的生命力和包容性。

      二、明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)

      這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn);用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具等經(jīng)營性資產(chǎn);用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等非經(jīng)營性資產(chǎn)。為摸清集體家底,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭,從2017年開始,歷時3年,基本完成了全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作,清查核實(shí)集體土地資源65.5億畝,占國土面積的45.5%;集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元,其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元。這些資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要財(cái)產(chǎn),是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),明確其歸誰所有,由誰依法行使所有權(quán)尤為重要。

      (一)農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)屬于誰?《物權(quán)法》第59條第一款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”。《意見》進(jìn)一步明確“要把農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體”,開辟了完善集體所有權(quán)的新路徑。這就意味著,成員集體是集體資產(chǎn)所有權(quán)的法定主體。我國數(shù)量龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn),特別是在脫貧攻堅(jiān)過程中政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的集體資產(chǎn),依法屬于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有,而不是屬于某個基層組織所有,也不屬于農(nóng)民個人所有,更不屬于村干部所有。近年來,在全國壓茬推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn),一個重要的任務(wù)就是全面確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,明晰集體所有權(quán)的主體。

      (二)誰能代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)?《物權(quán)法》和《意見》均提出:屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán),未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民委員會代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán),未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)。顯而易見,村組兩級依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán);未成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的,可由村委會或村民小組代行職能。那么,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村改居后的集體經(jīng)濟(jì),由誰代表集體行使所有權(quán),需要注意兩個方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,法律沒有賦予其代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的職能。因此有農(nóng)村集體資產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),要建立集體經(jīng)濟(jì)組織,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán);二是村改居后的居民委員會,法律也沒有賦予其代行集體資產(chǎn)所有權(quán)的職能,因此村改居的前置條件是進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,建立集體經(jīng)濟(jì)組織。

      (三)用好用足兩個政策。一方面要用好稅收政策,《意見》規(guī)定“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅,免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅,免收確權(quán)變更中的土地、房屋等不動產(chǎn)登記費(fèi)”。2017年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局也專門出臺政策支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。另一方面要用好確權(quán)政策,《意見》明確“對政府撥款、減免稅費(fèi)形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的推進(jìn),中央和地方各級政府投入大量財(cái)政項(xiàng)目資金,在農(nóng)村形成了大量資產(chǎn),許多地方出臺配套文件,要求農(nóng)業(yè)、財(cái)政、教育等相關(guān)部門梳理政府投入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成資產(chǎn)明細(xì)單,經(jīng)實(shí)地盤點(diǎn)確認(rèn)后,辦理資產(chǎn)移交手續(xù)。山東省德州市陵城區(qū)共落實(shí)政府撥款、減免稅費(fèi)、扶貧投入等形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)6171.71萬元,占集體資產(chǎn)總額的15%。

      三、民主確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份

      這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,是事關(guān)廣大農(nóng)民群眾基本民事權(quán)利的大事,在新中國的歷史上還是第一次,老百姓十分關(guān)注。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要有兩方面權(quán)利:一是財(cái)產(chǎn)權(quán)利,包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等;二是民主權(quán)利,包括對集體經(jīng)濟(jì)活動的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),以及選舉權(quán)、被選舉權(quán)等。做好成員身份確認(rèn),關(guān)鍵是把握三個方面。

      (一)堅(jiān)持基本原則。我國農(nóng)村在經(jīng)歷40多年快速發(fā)展的今天,城鄉(xiāng)人口流動加快,現(xiàn)有的60多萬個村、490多萬個組中,許多已不是過去傳統(tǒng)封閉、人員構(gòu)成簡單的村莊,一方面大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商,長期不在村內(nèi)居住;另一方面又有許多外來人員涌向農(nóng)村,到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或具有區(qū)位優(yōu)勢的村莊生產(chǎn)生活。加之農(nóng)村外嫁女、入贅婿及其子女,以及農(nóng)轉(zhuǎn)居等特殊群體的戶籍、土地承包關(guān)系、利益訴求千差萬別、十分復(fù)雜。因此,做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn),要堅(jiān)持基本原則,按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則,統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素”等七個方面,積極協(xié)調(diào)平衡集體內(nèi)部各方利益,妥善解決成員邊界不清問題。

      (二)明確政策界限。從前三批承擔(dān)中央試點(diǎn)任務(wù)的279個縣級單位看,大部分以縣委縣政府名義出臺了成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見,在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)一成員身份確認(rèn)時點(diǎn),規(guī)范成員身份確認(rèn)程序,明確成員確認(rèn)的基本政策,得到廣大干部群眾認(rèn)可。山西省太原市晉源區(qū),在反復(fù)征求意見的基礎(chǔ)上,以政府辦名義出臺指導(dǎo)意見,明確成員身份的取得、確認(rèn)、喪失等18個條件,對外嫁女、入贅婿、新生兒、喪偶離婚婦女、回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員、農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、空掛戶等13種特殊群體進(jìn)行原則性規(guī)定,全區(qū)平穩(wěn)確認(rèn)成員45571戶、147512人,有效防止了“農(nóng)嫁農(nóng)”“居嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁居”等出現(xiàn)“兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象。試點(diǎn)證明,現(xiàn)階段采取由縣級制定成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見,明確必要的程序和基本政策是切實(shí)可行的。目前,全國已確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員6億多人。

      (三)充分依靠群眾。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)關(guān)系到6億農(nóng)民、2.9億農(nóng)民工和村內(nèi)特殊群體的切身利益,是一項(xiàng)涉及千家萬戶的群眾性工作,具體標(biāo)準(zhǔn)由誰制定,基層干部群眾觀點(diǎn)不一。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn),到基層去找答案是我黨的一貫作風(fēng),許多村組80%左右的人依據(jù)縣級文件可以對號入座,明確是否為成員;其余有爭議的人員究竟是不是成員,最好的辦法是讓老百姓說了算,通過成員大會或成員代表大會討論決定。河南省濟(jì)源市某個僅有204戶的小山村,為解決特殊群體成員身份確認(rèn)問題前后召開10多次會議,最后采取每10至12戶推選1名戶代表,大家集中討論,在“爭吵”中達(dá)成一致意見,共確認(rèn)成員693人,非成員120人。因此,相信群眾、依靠群眾、走群眾路線,由農(nóng)民群眾民主協(xié)商形成具體標(biāo)準(zhǔn),是成員身份確認(rèn)的法寶。這也體現(xiàn)了習(xí)近平總書記關(guān)于“要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,把選擇權(quán)交給農(nóng)民,由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇”的重要論述精神。

      四、有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

      這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲。《意見》要求,從2017年開始,力爭用5年左右時間基本完成股份合作制改革。為統(tǒng)籌推進(jìn)改革,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦牽頭,16個單位參加的全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會議制度。近年來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照“擴(kuò)面、提速、集成”的總體要求,多次會議推動、多輪培訓(xùn)宣傳、多次督導(dǎo)檢查,推動改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,全國已有36萬個村完成改革。今年全面推開改革試點(diǎn)的山西、內(nèi)蒙古等13個省區(qū),有的地方成員構(gòu)成復(fù)雜,有的地方矛盾突出,有的地方工作人員力量弱,改革難度較大、任務(wù)艱巨,要重點(diǎn)把握四個方面。

      (一)明確改革的性質(zhì)。《意見》提出“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革,不同于工商企業(yè)的股份制改造,要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性,只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行”。首先,改革的方向是股份合作制,而不是股份制!改革絕不是要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改成一個公司制企業(yè),這是我國農(nóng)村集體所有制的本質(zhì)要求。其次,改革的目的不是要把集體資產(chǎn)“分光吃盡”,而是將集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員,目的是作為成員參與年終集體收益分配的依據(jù),集體決策實(shí)行一人一票。第三,改革是典型的“內(nèi)改制”,集體成員和集體資產(chǎn)具有明確的地域邊界,成員進(jìn)出有嚴(yán)格的限制;集體成員共同享有集體資產(chǎn)所有權(quán),集體與成員不可分割;集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格限制在集體內(nèi)部,既要防止內(nèi)部人控制,又要防止外部資本大鱷侵占。

      (二)合理折股量化資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性三類資產(chǎn)功能作用各不相同,其中,經(jīng)營性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的資源性資產(chǎn)預(yù)期將會為集體帶來經(jīng)濟(jì)利益,非經(jīng)營性資產(chǎn)主要提供公共服務(wù),在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)。《意見》提出“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員”。狹義地講,主要包括反映在集體賬簿上的經(jīng)營性流動資產(chǎn)、經(jīng)營性固定資產(chǎn)、經(jīng)營性農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、對外投資等;廣義地講,還包括對外出租、入股的未承包到戶的集體土地資源等。因此,在改革試點(diǎn)中,各地做法有所不同,有的地方在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上,將改革時點(diǎn)集體資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)作為總股本,折股量化到本集體成員;有的地方將集體各項(xiàng)經(jīng)營性資產(chǎn)原始價(jià)值加總作為總股本,進(jìn)行折股量化;還有的地方根據(jù)農(nóng)民意愿,探索將未承包到戶的集體土地等資源性資產(chǎn)的面積,以份額的形式明確到每位成員。這些做法都是有益的探索,在改革試點(diǎn)中,各地應(yīng)根據(jù)集體資產(chǎn)狀況、土地資源稟賦等合理確定折股量化的資產(chǎn)和份額。

      (三)科學(xué)設(shè)置股權(quán)。如何設(shè)置股權(quán)直接關(guān)系到年終集體收益分配和成員分紅,《意見》明確“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主,是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”,政策導(dǎo)向十分清晰。近年來全國集體股的比例逐年下降,2019年底為13%。對于成員股的設(shè)置,各地基本相似,大多設(shè)置人口股、勞齡股,以及扶貧股、敬老股、貢獻(xiàn)股等。對于是否設(shè)置集體股、比例多高?長期以來觀點(diǎn)不一,主張?jiān)O(shè)置集體股的,理由主要有三方面:一是不設(shè)集體股,就失去了集體所有的公有制性質(zhì);二是需要通過設(shè)置集體股,解決公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支;三是需要通過設(shè)置集體股,解決成員的社會保障以及可能存在的債務(wù)問題。目前,全國僅有吉林、黑龍江、安徽、湖北、寧夏等5省區(qū)在省級文件中,提出集體股的上限應(yīng)控制在15%至30%之間,明確集體股主要用于處置遺留問題、補(bǔ)繳稅費(fèi)、社會保障和必要的公益支出等,對于已經(jīng)完成村改居、且成員全部納入城市社會保障體系,無歷史遺留問題的村可不設(shè)集體股。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)舉,主要動因是解決城市化進(jìn)程中集體資產(chǎn)流失和收益分配不公等問題,以成員股為主,目的是將集體資產(chǎn)折股量化到人、落實(shí)到戶,使成員參與集體收益分配具有明確依據(jù)。集體所有的公有制性質(zhì),不因設(shè)置集體股才具有,農(nóng)村公共服務(wù)開支等可以通過提取公積公益金來解決。如果設(shè)置集體股,隨著集體積累日益增加、人員結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜,將來還會面臨二次改革。

      (四)規(guī)范管理股權(quán)。農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股權(quán)采取“靜態(tài)”還是“動態(tài)”管理,從根本上講是認(rèn)識問題。對此,廣東省佛山市南海區(qū)進(jìn)行了卓越的探索,在股權(quán)管理上經(jīng)歷了從“動態(tài)”到“靜態(tài)”的轉(zhuǎn)變,最終在2014年確定“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的靜態(tài)管理模式,以戶為單位參與股份分紅,新增人員只能分享戶內(nèi)擁有的股權(quán)。基于各地實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),《意見》明確“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口,通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法,按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”“股權(quán)管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式”。這“兩個提倡”,是股權(quán)管理的重大突破,提倡就是方向,避免再走不必要的彎路。從前三批試點(diǎn)情況看,多數(shù)地方堅(jiān)持由農(nóng)民群眾選擇和決定,采取不以人口增減變動而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式,這也與土地承包“生不增,死不減”相一致。

      五、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利

      這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目標(biāo)。農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份是其重要財(cái)產(chǎn),具有占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)等六項(xiàng)權(quán)利。黨的十九大再次提出“保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”,改革試點(diǎn)中重點(diǎn)是分類抓實(shí)三組權(quán)利,激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能。

      (一)落實(shí)好占有權(quán)和收益權(quán)。建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度,以戶為單位向集體經(jīng)濟(jì)組織成員出具股權(quán)證書,作為成員占有集體資產(chǎn)股份、參與管理決策、享有收益分配的有效憑證,把成員對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)落實(shí)到位。健全集體收益分配制度,年終按照提取公積公益金、提取福利費(fèi)、對投資者分利、向成員股東分配等順序做好收益分配,把農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實(shí)處。

      (二)因地制宜開展有償退出權(quán)和繼承權(quán)試點(diǎn)。農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份是有價(jià)值的資產(chǎn),根據(jù)農(nóng)民意愿可以退出,而且應(yīng)該有償退出。現(xiàn)階段資產(chǎn)股份退出有兩種形式,一是轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員,二是由本集體贖回。許多地方按照《意見》有關(guān)“探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序”的要求,指導(dǎo)村組建立股份有償退出機(jī)制,對出讓方作出明確規(guī)定。轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員的,受讓方占有股權(quán)比重應(yīng)設(shè)置上限,江蘇省沛縣規(guī)定受讓方持有的股份原則上不得超過總股本的5%;由集體經(jīng)濟(jì)組織贖回的,對贖回的條件、價(jià)格以及贖回股份的處置等加以明確。繼承權(quán),重點(diǎn)探索具備法定繼承人資格,但不是集體成員的人員繼承集體收益分配權(quán)的規(guī)則。

      (三)探索開展抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)。許多地方積極與金融部門合作,開展了集體資產(chǎn)股份抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)的探索。山東省鄒城市與農(nóng)商銀行合作,按集體資產(chǎn)股份價(jià)值的60%核定額度,貸款89筆,貸款金額1719萬元。安徽省天長市與民生村鎮(zhèn)銀行合作,按照8倍資產(chǎn)股份價(jià)值定額度,綜合考慮承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、面積、剩余承包期等因素,貸款384筆,貸款金額3305萬元。各地要積極探索,結(jié)合金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興,加大集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)力度,力爭有所突破。

      六、建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

      農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體。《意見》明確提出“有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村(組),特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村等,應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,并在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會的支持下,按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)”。目前,全國完成改革的村達(dá)到36萬個,北京、上海、浙江、山東、陜西90%以上的村建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在實(shí)踐中需要從兩個方面下功夫。

      (一)全面做好組織登記賦碼。《民法總則》已經(jīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人,第九十九條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人民銀行、市場監(jiān)管總局對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼作出規(guī)范,明確各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼的管理部門,縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門負(fù)責(zé)向本轄區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放登記證書,并賦統(tǒng)一社會信用代碼,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織憑《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》正本或副本到相關(guān)部門辦理公章刻制和銀行開戶等相關(guān)手續(xù),為賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的市場主體地位提供了政策保障。2018年11月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次為10個新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)登記證書,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有了全國統(tǒng)一的“身份證”。目前,全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門已累計(jì)向27.7萬個村發(fā)放登記證。

      (二)因地制宜探索政經(jīng)分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會是性質(zhì)不同、職能不同、難以相互替代的兩種農(nóng)村基層組織。《意見》提出“有需要且條件許可的地方,可以實(shí)行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”。北京、上海、江蘇等許多地方,進(jìn)行了有益的探索,逐步實(shí)現(xiàn)三分離,一是職能分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會各歸其位、各司其職,村民委員會主要承擔(dān)公共事務(wù)和公益事業(yè)等自治職能,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要開展集體資產(chǎn)經(jīng)營管理,發(fā)揮好管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等功能作用;二是選舉分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會領(lǐng)導(dǎo)成員選舉在不同群體中進(jìn)行,村民委員會領(lǐng)導(dǎo)成員在農(nóng)村常住人口中選舉產(chǎn)生,集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中選舉產(chǎn)生;三是賬務(wù)分離。集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會在賬套名稱、銀行開戶、資產(chǎn)權(quán)屬、經(jīng)費(fèi)來源等方面分離。北京市海淀區(qū)、河北省邢臺市橋西區(qū)、山西省襄垣縣等均已出臺文件或方案。

      七、積極推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大

      這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目的。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),是引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。經(jīng)過多年的發(fā)展,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大的提升,截至2018年底,全國有經(jīng)營收益的村占64.2%,其中19.8萬個村經(jīng)營收益超過5萬元,但是仍有35.8%的村無經(jīng)營收益。因此,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)任重而道遠(yuǎn),要按照黨的十九大、十九屆四中全會的新部署新戰(zhàn)略,勇于探索、敢于創(chuàng)新,_出路子。

      (一)發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,健全完善產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、成員邊界清晰的股份合作經(jīng)濟(jì),形成符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制;借鑒現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu),建立成員大會、理事會、監(jiān)事會,集體的重大事項(xiàng)由成員大會民主決定,形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系,使農(nóng)民個人的積極性與集體的優(yōu)越性得到有效結(jié)合,集體經(jīng)濟(jì)更具活力和凝聚力。浙江省到2019年底已全面消除集體經(jīng)濟(jì)年收入低于10萬元、經(jīng)營性收入低于5萬元的薄弱村。

      (二)拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。各地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有很多創(chuàng)新,一個共同的特點(diǎn)是政府引導(dǎo)激發(fā)集體內(nèi)在動力,分類施策推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如北京、上海、浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),通過物業(yè)經(jīng)營、抱團(tuán)聯(lián)合、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等方式,壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。貴州、陜西、安徽等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),探索出“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的經(jīng)驗(yàn),通過將集體“四荒地”等資源入股新型經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,將財(cái)政資金、扶貧資金變?yōu)槌蓡T的股份等,使農(nóng)民群眾更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益;青海澤庫縣的生態(tài)畜牧業(yè),則是將草地和牲畜折價(jià)入股發(fā)展股份合作經(jīng)濟(jì)。這些有益的探索,很好地發(fā)揮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等方面的功能作用,經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。

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二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是什么經(jīng)濟(jì)

【法律分析】

指對土地?fù)碛兴袡?quán)的經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)亦稱“農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是指主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)村社區(qū)成員共同所有，實(shí)行共同勞動，共同享有勞動果實(shí)的經(jīng)濟(jì)組織形式。黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改變了過去“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本經(jīng)濟(jì)體制，村級集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)組成部分。并且，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，村級集體經(jīng)濟(jì)改變了過去“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”體制一統(tǒng)天下的格局，在家庭分散經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基礎(chǔ)上，衍生出多種實(shí)現(xiàn)形式。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，一些農(nóng)民順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在農(nóng)村社區(qū)或突破社區(qū)界限，自發(fā)成立了農(nóng)民專業(yè)合作社以及股份制、股份合作制等多種形式的經(jīng)濟(jì)組織，提高了組織化程度和收入水平。

【法律依據(jù)】

《中華人民共和國憲法》 第八條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，都是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是什么

法律分析：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指對土地?fù)碛兴袡?quán)的經(jīng)濟(jì)組織。它是為實(shí)行社會主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟(jì)組織。

法律依據(jù)：《中華人民共和國土地管理法》

第十條 國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。

第四十一條 開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用。

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》 第十六條 縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將本級人民政府確定的年度建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、時序、地塊、用途等在政府網(wǎng)站上向社會公布，供社會公眾查閱。

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內(nèi)容審核：趙雪玲律師

來源：頭條-農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)歸誰所有，