一、關(guān)于農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查報告

關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償行政訴訟的調(diào)研報告

根據(jù)省高院關(guān)于開展行政審判工作調(diào)研的通知要求，我院行政庭圍繞農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償行政訴訟的現(xiàn)狀開展了調(diào)研，結(jié)合忻州地區(qū)近年來關(guān)于征拆補(bǔ)償?shù)膶嵺`現(xiàn)狀，對近五年來忻州兩級法院審理的有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償?shù)男姓讣M(jìn)行了調(diào)查分析，現(xiàn)就調(diào)研情況總結(jié)如下。

一、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償行政訴訟的現(xiàn)狀及特點

土地征收補(bǔ)償工作涉及被征地農(nóng)名和征地單位兩方主體，矛盾經(jīng)過先行調(diào)解無法解決時，向法院提起訴訟往往成為失地農(nóng)名維權(quán)的最后途經(jīng)。近10年，忻州兩級法院因征地補(bǔ)償糾紛受理的案件共603件，其中行政訴訟179件，民事訴訟案件424件。通過對近五年兩級法院審理有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償?shù)母黝愒V訟案件的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)這類案件呈現(xiàn)以下特點。

（一）一些案件呈現(xiàn)群體特點，訴訟請求呈多元化，社會關(guān)注度高。在土地征收補(bǔ)償行政案件中，失地農(nóng)戶一般采取抱團(tuán)取暖措施，以群體力量應(yīng)對政府行為，雙方矛盾激烈，社會影響大，給庭審帶來不小壓力。同時，被征地農(nóng)民訴訟請求除對征收補(bǔ)償不滿外，還會對前面的行政行為比如對項目審批、建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)、拆遷裁決、征地公告、安置補(bǔ)償公告、強(qiáng)制拆遷、政府信息公開等等提起訴訟，導(dǎo)致一個案件中訴訟請求較多，且不明確，前置行政行為審查困難，法院很難專一就某個焦點進(jìn)行審理，增大了審判的難度。判決結(jié)果的公正性會影響到失地農(nóng)民的長久生計保障問題以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定，一旦處理不當(dāng)就可能發(fā)生一些惡性事件或上訪纏訪事件，故這類案件在當(dāng)?shù)氐纳鐣P(guān)注度極大。

（二）案件爭議焦點類型化，涉案標(biāo)的額往往較大。有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)男姓讣臓幾h焦點中，相對人起訴土地征收程序違法和補(bǔ)償安置方案不合理這兩方面的最多，關(guān)于補(bǔ)償安置方案的訴訟，當(dāng)事人也會分別就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式等各方面提出訴求，成為該類案件最大、最直接的爭議點。農(nóng)村承包土地征收補(bǔ)償案件中，失地農(nóng)民可獲得的補(bǔ)償數(shù)額一般都比較大， 算法不同、考慮因素不同，就會使補(bǔ)償?shù)淖罱K數(shù)額發(fā)生較大變化，影響失地農(nóng)民的較大利益，因此該類案件矛盾激烈，協(xié)調(diào)難度較大。

（三）一些案件主體資格存在問題，法院行政行為合法性審查流于形式。一些行政訴訟案件中，當(dāng)事人主體資格存在問題，被征收土地的農(nóng)民對相關(guān)法律規(guī)定不清楚，在立案審查階段，法院往往需要指導(dǎo)其變更訴訟主體，對于不符合主體條件的當(dāng)事人只能駁回起訴。雖法律賦予法院對土地征收行為進(jìn)行司法審查，但實踐中不少征地項目涉及地方重點工程建設(shè)，往往帶有一定的公益性，加之因工程早已進(jìn)展到一定程度，無法恢復(fù)到原有狀態(tài)，因此，法院出于法律效果和社會效果的綜合權(quán)衡，對該項目的立項、規(guī)劃、審批等系列前置行為無法進(jìn)行實質(zhì)性、嚴(yán)格性司法審查，只能在補(bǔ)償方面最大限度保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

（四）認(rèn)為土地征收不合法的行政訴訟往往提起時間滯后。我國土地征收審批手續(xù)，導(dǎo)致土地權(quán)利人往往是土地已被征收、甚至地上建筑都已建起時才提起關(guān)于土地征收合法性的行政訴訟，失去了從源頭解決土地征收爭議的最佳時機(jī)，這樣，即便法院最終判定土地征收行為違反法定程序，但耕地已經(jīng)被破壞，違法行為已經(jīng)無法撤銷，也會出現(xiàn)贏了訴訟卻輸了土地的尷尬結(jié)局。

（五）一些案件訴前未依法進(jìn)行行政復(fù)議或行政裁決。農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償糾紛，涉及到集體土地所有權(quán)和農(nóng)民承包土地的使用權(quán)，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定:“公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)人，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟”。現(xiàn)實案例中，大部分被征地者對上述規(guī)定不了解，導(dǎo)致很多被征收人在提起行政訴訟之前并沒有進(jìn)行過行政復(fù)議程序或行政裁決程序，最終喪失了提起行政訴訟的權(quán)利。

二、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償行政訴訟中的困難和問題

（一）法律體系不完備，案件裁判尺度不一。適應(yīng)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特殊國情需要，又具有較強(qiáng)的可作性、普適性的土地法法制體系還不夠完善，特別是訴訟到法院的案件經(jīng)常找不到對應(yīng)的法律依據(jù)，導(dǎo)致法律適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同案不同判的現(xiàn)象偶有發(fā)生。《土地管理法》把具體補(bǔ)償?shù)臄?shù)額交給各地政府具體來定，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)對補(bǔ)償?shù)淖杂刹昧繖?quán)很大，失地農(nóng)戶沒有發(fā)言權(quán)，產(chǎn)生糾紛也沒有效力更高的統(tǒng)一的法律依據(jù)，導(dǎo)致矛盾積聚愈演愈烈。

（二）公共利益界定不明確。我國《憲法》和《土地管理法》雖然都提到了國家征收 土地需要以實現(xiàn)公共利益為前提，但對于何為“公共利益”的規(guī)定并不明確。此外，何為“公共利益”的具體認(rèn)定方式、程序等均沒有明確，比如哪個部門有權(quán)具體界定“公共利益”，以公共利益為目的征收集體土地，但是征收后卻沒有用于公共事業(yè)該如何處理等問題均處于模糊狀態(tài)。"導(dǎo)致征地補(bǔ)償?shù)那疤帷胺瞎怖妗边@個要求不能得到嚴(yán)格貫徹。

（三）憲法中缺乏對土地征收補(bǔ)償原則的明確規(guī)定。我國2004年《憲法》雖然對征地補(bǔ)償問題作出規(guī)定，但表述較為籠統(tǒng)、抽象，沒有明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t。《土地管理法》中亦沒有關(guān)于征地補(bǔ)償原則的具體規(guī)定，只提到按照土地的原用途給予補(bǔ)償。由于憲法和法律對補(bǔ)償原則的空白，實踐中只能參考引用其他相關(guān)法律中有關(guān)補(bǔ)償規(guī)定的條款，給予適當(dāng)補(bǔ)償，各地政府在制定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時做法不一，缺乏統(tǒng)一規(guī)制，各類矛盾糾紛突出。

三、完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的意見建議

（一）應(yīng)制定專門土地征收補(bǔ)償法，同一法律依據(jù)和裁判尺度。如制定法律條件不成熟，至少應(yīng)先出臺一部專門的有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)，對土地征收過程中可能遇到的問題盡可能全面作出規(guī)定。具體框架應(yīng)涵蓋農(nóng)村集體承包地的征收補(bǔ)償制度、農(nóng)村集體宅基地及地上房屋的征收補(bǔ)償制度、國有土地及其地上房屋的征收補(bǔ)償制度等。就救濟(jì)程序而言，應(yīng)該將行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序等全部納入其中，保障失地農(nóng)民可以獲得最大限度的權(quán)利保障。

（二）明確公共利益范圍，構(gòu)建科學(xué)的征收補(bǔ)償機(jī)制。《土地管理法》中涉及的土地征收的初衷是實現(xiàn)公共利益，然而關(guān)于何為“公共”利益目前法律法規(guī)中還沒有明確界定。大量土地被征收后用于商業(yè)開發(fā)等非公共利益，土地可能發(fā)生幾十倍的價值變化，農(nóng)民是否有權(quán)享受土地增值收益，這是發(fā)生很多糾紛的一個誘因。因此，明確“公共利益”的范圍非常必要。要想充分保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，要擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范補(bǔ)償程序，并完成土地征收聽證制度，同時盡可能解決農(nóng)民因失地面臨的失業(yè)問題，為其獲得長遠(yuǎn)收益提供保障和幫助。

(三）嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，做到嚴(yán)格公正為民司法。

土地征收直接關(guān)系到公民的合法權(quán)益和社會的安定有序，嚴(yán)格規(guī)范政府及相關(guān)部門的行政執(zhí)法行為是遵制糾紛產(chǎn)生的一個重要方面。要嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┱魇铡⒀a(bǔ)償、拆遷等工作，確保整個征拆過程依法運行。同時，要推行陽光執(zhí)法，積極做好土地征收補(bǔ)償過程中的信息公開工作，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府公信力，保障補(bǔ)償工作的公開、公正和公平。法院要暢通司法救濟(jì)渠道，依法立案，并做好導(dǎo)訴工作，引導(dǎo)當(dāng)事人訴訟請求及時化、單一化。同時統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，將調(diào)解工作貫穿于案件處理全過程。

總之，政府在運行權(quán)力推進(jìn)城市化進(jìn)程的同時，不能忽略百姓民生需求和因此帶來的風(fēng)險。既要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要保證被征地農(nóng)民原有生活水平的改善，真正讓社會大眾分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化帶來的成果。

二、征地補(bǔ)償?shù)墓芾?/h3>

各項補(bǔ)償費用由被征地單位收取后，按如下方式處理：

1、土地補(bǔ)償費、依法應(yīng)支付給集體的安置補(bǔ)助費、集體所在的青苗補(bǔ)償費和附著物補(bǔ)償費，由被征地單位管理和使用。

2、青苗補(bǔ)償費和附著物補(bǔ)償費歸青苗和附著物的所有者所有。

3、安置補(bǔ)助費的歸屬、使用：

（1）由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由其管理和使用。

（2）由其他單位安置的，支付給安置單位。

（3）不需要統(tǒng)一安置的，發(fā)放給安置人員個人或經(jīng)被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

集體所有的補(bǔ)償費用的使用收益分配辦法：

1、在當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)設(shè)立專戶存放。

2、使用情況公開，接受村民監(jiān)督。

3、分配辦法經(jīng)村民會議或村民代表會議過半數(shù)通過，報鄉(xiāng)政府備案。

三、村集體征地補(bǔ)償款分配

（一）地上附著物和青苗補(bǔ)償費分配糾紛　《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著物及青苗費的所有者所有。

青苗補(bǔ)償費，是對被征收土地上生長的農(nóng)作物，如水稻，小麥，玉米等造成的損失所給予的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費用。國家征收土地時，必然會對承包經(jīng)營戶的財產(chǎn)造成損失，為了彌補(bǔ)被征地農(nóng)戶在農(nóng)田基本建設(shè)中投入的損失，理應(yīng)對被征地農(nóng)戶予以補(bǔ)償。

（二）安置補(bǔ)償費分配糾紛　安置補(bǔ)助費，是國家征收集體土地后，安置被征收單位由于征地造成的多余勞動力的補(bǔ)助費用。

1、《土地管理法實施條例》第26條第二款規(guī)定，征用土地的安置補(bǔ)助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用

2、由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

（三）土地補(bǔ)償費分配糾紛　《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

1、在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到土地補(bǔ)償費后，其成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間就土地補(bǔ)償費發(fā)生糾紛的情形大量而普遍存在。與其他涉農(nóng)糾紛相比，該類糾紛往往涉及農(nóng)民的根本利益，因而具有矛盾激烈，難于化解的特點。

2、目前，由此引發(fā)的涉訴信訪已經(jīng)在整個涉農(nóng)信訪中占有相當(dāng)大的比重。目前，農(nóng)村集體在收到土地補(bǔ)償費后，是否能夠在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配，各地的做法不盡相同。有的省通過地方性法規(guī)定等方式明確禁止土地補(bǔ)償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配，但另外一些地方則以文件或者地方性法規(guī)的方式對此種做法予以認(rèn)可。

3、有的省則對此問題沒有規(guī)定。最高人民法院的解釋第24條明確規(guī)定，發(fā)包方可以依照法律規(guī)定的民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費。

以上就是由北京圣運律師編輯整理收集的關(guān)于關(guān)于農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查報告的法律知識。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村特別是城市周圍農(nóng)村的土地相繼被征用，農(nóng)民賴以生存的土地被征用后，征地補(bǔ)償款如何公平、公正分配，成為農(nóng)民密切關(guān)注的問題，由此引發(fā)的訴訟糾紛逐漸增多。如果您還有其他問題的，歡迎咨詢北京圣運律師律師。

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內(nèi)容審核：王蘭律師

來源：中國法院網(wǎng)-關(guān)于農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查報告，征地補(bǔ)償?shù)墓芾?/span>