【摘要】隨著我國工業化、城市化進程的加快，征收農村土地成為新增建設用地、擴大城市規模的主要途徑。作為土地征收中的核心問題，土地征收中的補償問題也隨之成為社會熱點，為我國社會各界所關注。面對初步深化的市場經濟和自身存在的局限性和弊端，完善我國土地征收補償制度，探索適應社會主義市場經濟需要的新型土地征收補償制度，已成為我國法制建設面臨的一項迫切任務，它對于完善我國的土地制度，提高土地管理水平，保障失地農民財產利益，規范政府的土地征收行政行為，促使征地補償工作走向市場化、法制化的軌道，推進科學發展觀的落實和整個社會經濟的可持續發展，具有重要的理論價值和深遠的實踐意義。征收土地時必須給予相應的補償，土地征收補償除擁有一般行政補償的特點外，還具有主體的特定性、征收補償的強制性及征收補償的不可逆性。土地征收補償制度的存在具有其正當性，它能夠保證公平正義，是人權保障的內在邏輯要求，也是維護社會穩定的要求。我國土地征收補償已形成了以《憲法》為基礎，以《土地管理法》、《物權法》等法律及一系列配套的規范性文件為支撐的系統的土地征收補償法律體系。隨著社會經濟的發展，我國土地征收補償制度仍然存在一些不足之處，主要表現為：缺乏對公共利益范圍的合理界定，缺乏相應的土地征收補償原則，土地征收補償的標準不合理，土地征收補償形式單一，土地征收補償程序不完善。針對我國土地征收補償制度的缺陷，完善我國土地征收補償制度，應從實體規則和程序規則上合理界定公共利益的范圍，確立公平補償的土地征收補償基本原則，土地征收補償標準采用市場價格標準，土地征收補償形式多樣化，規范土地征收補償的程序。 【關鍵詞】土地；土地征收補償；缺陷；完善 【寫作年份】2010年 【正文】 第1章 引 言 1.1 問題的提出 隨著我國工業化、城市化進程不斷加速，大量城市、城鎮周邊地區的農用土地被征收。為維護失地農民的權益，第四次憲法修正案中“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規定為我國的土地征收補償制度提供了憲法基礎和保障。為了有效實施憲法確立的土地征收補償制度，修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權法》等法律就土地征收補償問題做了相對細化的規定，國務院及國土資源部發布實施了一系列配套的規范性文件，從而形成了系統的土地征收補償法律體系。但是，我們看到，目前我國的土地征收補償制度只有一些原則性的規定，相應的具體實施細則仍不完善，加之整個社會就業壓力不斷增大，而相應的社會保障制度未能及時跟進，失地農民的生活狀況急劇下降，因征地、拆遷補償不公問題引發的集體上訪等群體事件頻頻發生，已經嚴重威脅到我國社會的安定與和諧，不利于我國經濟社會的全面發展。這就使得土地征收補償問題引起了國家有關部門和社會各界的高度重視，成為理論界和實務部門共同關注的熱點問題。針對上述問題，為避免憲法關于土地征收補償的規定僅成為“沒有牙齒的”（Non-teeth）憲法 所作的再一次“權利宣言”，總結我國與世界各國土地征收補償的已有經驗，重視土地征收補償制度的法律問題研究，已經成為推進我國工業化、城市化建設中必須解決的一個重要課題。 1.2 研究意義 對我國土地征收補償問題進行研究，無論是對目前中國政治、經濟與社會的和諧發展，還是對于農民的利益保護，都具有重要的理論價值和實踐意義。首先，研究我國土地征收補償制度具有重要的理論價值。我國土地資源的配置應該由政府調控機制和市場機制相互結合來實現，隨著社會經濟的發展及工業化、城市化進程不斷加速，現行土地征收補償制度在實行過程中雖然作了一些調整，但在征地程序、征地范圍、征地補償標準、對被征地農民的安置辦法、征地管理和監督等方面還存在很多問題，已經與我國市場經濟體制的改革進程不相適應。以土地征收補償為邏輯起點，積極探索適應社會主義市場經濟需要和我國實際情況的新型土地征收補償制度，對于完善我國的土地制度，提高土地管理水平，使土地征收及其補償工作走向市場化、法制化的軌道，具有十分重要的理論價值。其次，研究我國土地征收補償制度具有重要的實踐意義。土地征收補償關系到社會經濟發展中的一系列問題，它不僅僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。在社會經濟發展新形勢下，研究我國土地征收補償制度，把握土地征收合理的度，對于保障我國的糧食安全，對農民財產利益予以有效保障，規范政府的土地征收行政行為，實現社會公平與正義，推動社會主義民主法治建設的進程，推進科學發展觀的落實和整個社會經濟的可持續發展，都具有深遠的實踐意義。 1.3 文獻綜述 隨著土地征收的幅度加大，各國對土地征收補償的重視度也越來越高，學者從不同的角度對征地補償制度進行研究。荷蘭法學家格勞秀斯最先對土地征收補償制度進行了論述，他指出，為“公共用途”，可以征收私人土地，但應當給與補償。 十八世紀法國大革命之后，土地征收的補償被列入憲法之內，德國基本法規定，征收的法律必須規定補償條款，這就是在理論和實踐中被廣為引用的“唇齒條款”，形容征收與補償的不可分性。 具體補償問題上，有學者從公平和校正正義的視角論述了征收補償的正當性； 補償標準的確定上，國際上通行的做法是以被征收土地的市場價值為基礎，綜合考慮土地市場、土地利用狀況、被征地者的損失等因素，如在加拿大，土地征收按市場價格進行補償，考慮對被征用地塊剩余非征地和相鄰地區非征地因建設或公共工作而造成的損害及其他干擾損失進行補償。 在我國，從20世紀90年代開始，就有許多學者針對征地過程中存在的問題從不同角度進行研究，對土地征收補償提出合理化建議。代表性的有潘嘉瑋的《城市化進程中土地征收法律問題研究》（人民出版社2009年版），探討了由于土地征收引發出一系列問題，其中第五部分對我國土地征收的補償等問題進行了理論與實踐的探討，提出了土地征收補償的非市場化；趙小鳳等的《關于我國土地征用制度的若干思考》（西南農業大學學報社會科學版，2004年第1期），指出要科學地確定征地補償標準，并提出了以市場為導向的多種安置途徑；針對當下中國偏低的補償標準，有學者認為，目前的征收補償只是作為一種“生存權”的補償，這是由于對土地價值的成本逼近法所構成的。 正是因為補償標準偏低，學者在分析具體的補償形式時，多注重在失地農民社會生活社會保障制度上。 相關的論著、論文還有李集合著《土地征收征用法律制度研究》（中國政法大學出版社2008年版），王興運的《土地征收補償制度研究》（中國法學，2005年第6期），曾國華的《發達國家土地征收補償制度及對我國的借鑒》（國土資源科技管理，2006年第8期），王太高的《我國土地征收補償條款的完善及其現實意義》（揚州大學學報(人文社會科學版)，2004年第3期），周平平的《土地征收補償原則研究》和李曉艷的《司法審查介入土地征收補償糾紛的思考》（國土資源，2005年第1期），張慧芳的《我國土地征收補償范圍和標準的探討》（理論前沿 ，2007年第6期）以及朱連奇等的《我國土地征收補償制度的演變及其改革研究》（地域研究與開發，2007年第10期）等。 [page]通過對國內外土地征收補償制度研究的現狀綜述，我們看到，學者從不同角度對土地征收補償制度的演變及其改革、國外的做法及借鑒、補償原則、補償標準、補償范圍、補償救濟等問題進行了研究，而對我國土地征收補償制度的系統、深入研究，相對來說則較缺乏。 1.4 研究方法 培根曾說過，正確的方法可以事半功倍，而錯誤的方法則會勞而無功。研究我國土地征收補償制度，本文主要是綜合運用了靜態和動態相結合分析、抽象分析、比較和實證的研究方法。首先，靜態和動態相結合分析法。隨著社會的進步、發展，土地制度也在不斷變遷。土地征收補償本身也是一個動態的概念，必須運用動態的分析方法，而對于具體時期、具體地區的土地征收補償及各個利益主體的關系分析，則要采取靜態的分析方法。其次，抽象分析法。結合我國土地征收補償制度中的問題進行分析，抽象出其主要特點。再次，比較研究方法。比較分析法貫穿于論文的始終，通過對世界主要國家土地征收補償制度的比較分析，辨其得失，對我國土地征收補償制度的完善具有重要的借鑒作用。再次，實證研究方法。我國土地征收補償制度是一個實踐性極強的課題。本文對我國現行征地補償制度中存在的缺陷、當前征收補償的完善等運用了實證分析方法，進行了有益的實踐探索分析。同時，文章還借鑒了部分關于土地征收補償制度的參考文獻的實證結論來進一步支持本論文的觀點。 1.5 論文結構 本文從土地征收補償制度的理論基礎入手，在把握土地征收補償概念的基礎上，分析了土地征收補償的正當性，簡單介紹了國內外土地征收補償制度的歷史沿革，然后論述我國土地征收補償制度的現狀，指出當前我國土地征收補償制度存在的問題，針對我國土地征收補償制度存在的問題，提出了完善我國土地征收補償制度的建議。 第2章 土地征收補償制度的理論基礎 2.1 土地征收補償的法律界定 界定，即給所面對的對象一個概念。作為認識事物而形成的思維形式，概念是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。 判斷和論證的邏輯起點是概念，理論研究的首要問題是對相關概念的界定，明確概念有助于我們更深刻地認識研究對象的本質。研究土地征收補償制度問題，首先要對土地征收補償概念做一個較為明晰的界定。 2.1.1 土地征收補償的概念 土地是人類賴以生存的根基，是最基本、最重要的資源，“是一切生產和一切存在的源泉”。 土地征收是一種土地公共取得制度，一般是指國家為了公共需要或公共用途，依照法律規定將集體所有的土地有償轉變為國有的措施，是國家對非國有財產強制干涉的一種行政行為。當今世界，大多數國家（地區）都存在土地征收制度，只不過各國名稱稍有差異而已，如美國的“最高土地權的行使”，英國的“強制收買”，法國的“土地征收”，日本法的“土地收用”，我國香港地區的“官地收回”，我國臺灣地區的“土地征收”等。 在我國，建國以來，土地征收也曾有過不同的名稱，最早稱為“土地收買”或“土地征購”（《鐵路沿線留用土地辦法》，1950年6月中央人民政府政務院公布），隨后，1953年12月，當時的政務院頒布了《關于國家建設征用土地辦法》，稱為“土地征用”，該稱謂一直沿用下來。直到2004年的憲法修正案第12條規定，憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”根據2004年的憲法修正案，2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，將第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”相關條文第43條第2款、第45條、第46條、第47條、第49條、第51條、第78條、第79條中的“征用”也修改為“征收”。2007年10月1日實施的《物權法》第42條第1款也規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有土地和單位、個人的房屋及其他不動產。” 在土地征收中，為解決公共利益與個人利益之間的沖突，各國都非常重視征收補償，征收補償問題是土地征收中的一個十分重要的問題，甚至可以說是核心問題。各國法律都明確規定，征收土地時必須給予相應的補償，我國《憲法》和《土地管理法》對于土地征收補償也均做了明確的規定。土地征收補償屬于行政補償中的公益征收補償，而行政補償是指行政主體對私人為公共利益所遭受的特別犧牲予以的填補與回復的過程的法律制度。 通過以上分析，可以將土地征收補償界定為： 國家根據公共利益的需要，依照法律規定的程序，將農民集體所有的土地強制性地轉化為國有土地，行政主體的土地征收行為使農民集體經濟組織和農民的合法權益遭受特別的損失，由國家給予補償救濟的法律制度。 2.1.2 土地征收補償的特征 基于以上對土地征收補償概念的分析，可以看到，土地征收是國家為實現土地的管理職能，以社會公共利益為目的而進行的征收，因此，它決定了土地征收補償除擁有一般行政補償的特點外，還具有以下法律特征：首先，土地征收補償主體的特定性。在我國，土地征收補償的主體具有特定性，其權利主體是農村集體經濟組織，義務主體是國家，這是由我國實行土地的社會主義公有制決定的。由于被征收的農村集體土地財產權因公共利益遭受了特別損害，基于公平正義的理念，對其特別損失應該予以補償。土地征收補償的義務主體是國家，因為對于“行政補償的義務，任何組織、個人均不負擔以自己的名義和財產給付”。 其次，土地征收補償的強制性。國家做出的引起補償的土地征收行為具有強制性，被征地對象無權提出異議，必須服從；同時，土地征收補償的規定對一定的行政主體來說，是行政主體的義務，具有法定的強制力，即行政主體對于土地征收造成的損失必須依法予以補償。再次，土地征收補償的不可逆性。國家對被征地對象給予公平合理的補償，體現了國家對私權的尊重。土地征收補償費依法確定后，征收方必須足額、及時的給予補償，以任何借口對補償費進行減免、截留或延期支付的行為都是不被允許的；對于被征地者來說，也不得以任何不正當理由要求增加補償標準，或者無正當理由拒絕領取補償費。 [page]2.2 土地征收補償的正當性 正當性是對人類制度與規律、規范之間相互聯系的狀態或性質的判斷，它要求事物處于具有合規律性、合道德性和合法律性或三者至少居其一的狀態或性質。 正當性是一項制度存在、發展的前提。土地征收補償制度的存在也有其正當性，主要體現在以下幾個方面： 2.2.1 保證公平正義 土地征收是政府基于公共利益的需要而使被征收者受到損失的行為，對于被征收者的損失，通常不是原所有人能夠承擔得了，而且也不應該由原所有人承受，否則，就是不公平和不正義的。既然征收是基于公共利益使公眾受益，那么，收益者就應該為被征收人的財產損失承擔與其受益相當的份額。問題是，在社會關系日益復雜的今天，政府行為的受益者不可能是特定的，讓不特定的收益者來分擔被征收人的損失是不現實的，也沒有可操作性。這時候，由納稅人的稅收來維持運作的政府作為公眾利益的代表就應該站出來，為由于征收行為而導致利益受損的被征收人賠償損失。這樣做，是為了禁止政府強迫被征收人單獨承受土地被征收造成的負擔，而那部分負擔本該由所有的公眾一起來承擔。 從公平和正義的角度考慮，集體或個人為了公眾利益喪失土地而受到了損失，這種損失應當由公眾一起來承擔，這也是公正補償的最為基本的意義。 2.2.2 人權保障的內在邏輯需求 生命權、自由權和財產權是人類最基本的人權。保障人權就是要保障人民最基本的權利和自由，在2004年的憲法修正案中，我國政府順應歷史潮流，將“國家尊重和保障人權”寫進了憲法，向國際社會傳達了我國人權事業不斷進步的信息，順應了民主法治和人權保障的世界潮流。 在公民的基本人權中，財產權具有至關重要的地位，它是實現生命權的保障和工具，也是自由安全度的指標，是公民生命權和自由權的物質基礎。公民沒有了財產權，其他的權利和自由就無從談起。土地征收中，國家為了公共利益的需要而使被征收人的財產受到了損失，就必須對財產的征收給予公平合理的補償，這是保護公民財產權的應有之義，是保障人權的要求。 2.2.3 維護社會穩定的要求 社會的穩定是各方面利益關系不斷得到有效協調的結果，在我國，鄉村人口占國民總數的一半以上，農民是否安居樂業一直是中國社會能否長治久安的關鍵，土地征收補償制度主要是對失地農民的補償和安置。當前，由于土地征收補償立法與實施層面的問題，有關土地征收補償的糾紛不斷發生，失地農民上訪、告狀等群訪事件正在成為影響當前農村社會穩定和發展的首要問題。因此，合理的土地征收補償，對于化解被征地人的不滿情結，減少惡性群訪事件，避免對抗性沖突，維護政治和政權的穩固，維護社會穩定具有重要的作用。 第3章 我國土地征收補償現狀分析 建國后，從計劃經濟時期到改革開放的市場經濟時期，我國土地征收補償制度因政治、經濟等各方面的原因經歷了多次調整，總的方向是對土地征收由不補償到合理補償，在合理補償的前提下，土地征收補償標準在逐步提高，并隨著各項制度的完善朝著規范化方向發展。計劃經濟時期，在統收統支的財務制度下，我國通過土地征收無償取得集體土地，然后將征收的土地無償劃撥給用地單位使用。對于被征地的農民，則轉變為城市戶口并在城市安排工作。當時“城鄉戶籍二元制”的背景下，很多農民非常愿意自己的土地被征收。改革開放初期，土地征收轉變為對農民耕種的土地予以適當補償，在當時，補償標準非常低，通常是“青苗補償”。隨著改革開放的深入及市場經濟的建立和完善，土地征收補償轉變為相對公平補償，用地也成為有償使用。 3.1 我國土地征收補償制度的法律規定 目前，關于我國土地征收補償已形成了以《憲法》為基礎，以《土地管理法》、《物權法》等法律及一系列配套的規范性文件為支撐的系統的土地征收補償法律體系。2004年３月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案將憲法第10條第3款修訂為，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，這為我國的土地征收補償制度提供了憲法基礎和保障。隨后，2004年8月28日，《中華人民共和國土地管理法》進行了修改，其中第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，第47條就征收耕地的補償費用、征收其他土地的補償費用、征收城市郊區菜地的補償費用做出了詳細的規定，規定補償最高標準在“年均產值”30倍的基礎上又有突破，在特殊情況下，國務院可以根據社會、經濟發展水平提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。2004年10月21日，國務院發布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，在《完善征地補償和安置制度》一節中，明確提出要完善征地補償辦法，使被征地農民生活水平不因征地而降低；妥善安置被征地農民，使被征地農民的長遠生計有保障；健全征地程序，維護被征地農民和用地者的合法權益；增強征地的透明度，加強對征地實施過程監管。 根據法律有關規定和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》精神，2004年11月，國土資源部發布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，就完善征地補償安置制度有關問題提出了意見：征地補償標準上，明確了統一年產值標準的制訂，統一年產值倍數的確定，有條件的地區制訂征地區片綜合地價，土地補償費的分配；被征地農民安置途徑上，具體提出了農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等途徑；征地工作程序上，要告知征地情況，確認征地調查結果，當事人申請聽證的應組織征地聽證；征地實施監管上，要做到公開征地批準事項，加強征地批后監督檢查。 2006年8月31日，國務院又發布了《關于加強土地調控有關問題的通知》，明確提出確保被征地農民原有生活水平不降低，切實保障被征地農民的長遠生計。2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議上，舉世矚目、保護13億中國人財產權利的《中華人民共和國物權法》，歷經8次審議和廣泛討論獲得高票通過，物權法更加嚴格地限制了征收條件，強調要依法足額支付土地征收補償費，提出了安排被征地農民的社會保障費用，這必將使我國現行的征收補償制度發生顛覆性的變化。 [page]此外，關于我國土地征收補償的法律、法規及規范性文件還有《農業法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法實施條例》、《關于切實維護被征地農民合法權益的通知》、《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》、《關于做好被征地農民就業培訓和勞動保障工作的指導意見》等等。 3.2 我國土地征收補償制度存在的問題 縱觀我國土地征收補償制度的發展過程，總的來說是隨著社會經濟的發展而不斷進步和完善的。但同時我們應該看到，目前我國土地征收補償制度仍然存在一些不足之處，主要表現在以下幾個方面： 3.2.1 缺乏對公共利益范圍的合理界定 我國《憲法》第10條、《土地管理法》第2條都明確規定，土地征收須以公共利益需要為目的，但何謂公共利益，相關法律并沒有做出直接而明確的界定。對公共利益范圍合理界定的缺失，加之公共利益本身是一個高度抽象性、多面性的法律概念，這就導致國家土地征收行為缺乏規范，使得政府享有較大的自由裁量權，為了文化、國防、軍事及其他公共事業等真正公共利益的建設項目，政府以公共利益的需要進行征地，而很多非公益事業用地政府也以公共利益的需要進行征地，導致了土地征收權的濫用，耕地的大量流失，這實際上是借國家公權力之手，嚴重侵害農民土地權益的行為，是國家權力對私人權利最嚴重的侵害。 3.2.2 缺乏相應的土地征收補償原則 土地征收補償原則是土地征收補償的基礎。現今社會，很多國家對土地征收補償的原則都作出了確定規定。在不同國家和地區，土地征收補償的原則各不相同，總的來說，主要有完全補償原則、不完全補償原則及相當補償原則。完全補償原則認為，對于行政相對人因公共利益受到的特別損失，國家應予以完全的補償，十九世紀德國的普魯士邦適用這一原則；不完全補償原則強調，該原則是“所有權的社會義務性”理念的體現，即基于財產所有權的社會義務，個人必須犧牲部分利益以顧全公眾利益的保全。因此，為了調和權利剝奪和社會義務，對于行政相對人因公共利益受到的特別損失，國家應給予合理的補償，補償應限于被征收財產的價值，這一原則在一戰后的德國魏瑪政權下加以確立；相當補償原則認為，公正的補償只要是按照補償時社會的一般觀念，算定相當的、合理的補償就足夠了。雖然我國憲法中規定了土地征收必須補償，但是缺少對補償基本原則的規定，其他法律也未對土地征收補償基本原則做出明文規定，因而各省、各地的農村土地征收標準不是很統一，補償結果差異性很大。 3.2.3 土地征收補償的標準過低 我國現行土地征收補償制度中的補償標準，是由國家制定的一種確定標準，《土地管理法》第47條對被征收的土地的補償標準作了詳盡的規定。根據《土地管理法》第47條的規定，土地補償的標準為按“原用途”對土地進行補償。所謂“原用途”，在實踐中，通常被簡單的認為是“種植糧食作物”的用途，這種補償標準明顯是不合理的。其一，在我國，土地資源的供不應求是不可回避的現實問題，而補償標準的確定明顯與市場供求關系無關，脫離了實際土地價格，是高度行政化的土地征收補償標準。其二，按傳統糧經作物測定前三年的農業產值沒有考慮到現代農業的特點。因為隨著現代農業的不斷發展，農業用地可以種植一些高價值的經濟作物，如中藥材，也可以發展產出較高的生態農業、旅游農業等新型農業。其三，補償標準未考慮增值因素，被征地者無法享受土地因用途改變帶來的增值成果。其四，土地補償計算方法未考慮土地的區位商業價值差異。土地的價格受多種社會因素的影響，如當地經濟發展水平、區域位置、交通條件等，西部農村地區的土地與東部沿海經濟發達地區的土地在價格上顯然相差甚遠，不考慮土地區位商業價值差異的補償標準，其補償結果顯然是不合理的。實踐征收過程中，土地征收補償的規定存在層層授權，甚至是無權授權現象，且補償不僅考慮到被征地農民的生活成本，同時還依賴政府的財政能力，對農民的補償偏低。 3.2.4 土地征收補償形式單一 土地征收補償的形式，是指在土地征收補償過程中，政府以何種方式來補償土地被征收人的損失。在我國，憲法第10條條款中以“并給予補償”表示補償的內容，并沒有規定具體的形式。我國《土地管理法》規定的補償形式有土地補償費、地上附著物補償費、青苗補償費和安置補助費，在相關的行政法規、部門規章和地方性法規和規章中，除金錢補償外，還不同程度的涉及到其他的補償形式。可見，我國土地征收中的補償形式主要是一次性金錢補償，而對被征地農民的生活觀念轉變、重新就業、居住安頓等問題，卻未予重視，這是計劃經濟條件下二元社會體制的產物，它體現了農民要服從國家優先發展工業的需要。在市場經濟條件下，這種單一的補償形式，其弊端是顯而易見的。首先，金錢補償是一種生活指向性安排，而非就業指向性安置，失地農民在獲得一定的金錢補償后，就被永久地推向了勞動力市場，有人曾貼切地形容為“一腳踢”，在當前勞動力市場機制不健全、就業形勢嚴峻、社會保障匱乏的情況下，導致部分農民失地又失業，他們的長遠生計必然成為一個巨大的社會問題。其次，金錢補償著重考慮了被征地人員眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接，加之當前補償費用過低，農民整體的文化程度和勞動技能普遍不高，一次性的金錢補償到了失地農民手里大多只能被用做死錢，早晚有用完的時候，補償款一旦被用完，農民就失去了生活來源，從而制造潛在的社會不穩定因素。 3.2.5 土地征收補償程序不完善 程序的不完善也是我國土地征收補償制度中存在的主要問題，主要表現在：首先，征地中農民參與程度低。在現行體制下，我國征地項目審批過程是政府行為，國家征地面對的是集體，作為利益主體的農民的參與權、知情權等權利被嚴重忽視，在征地過程中的參與程度非常有限，被征地人只能在擬定的補償安置方案公告后，就獲得補償的面積等提出疑義。其次，我國有關法律、法規關于土地征收程序的規定過于簡單，征收補償程序可操作性差，且未設置事前補償程序。再次，缺乏救濟程序。“人類權利自始就是與救濟相聯系的。沒有救濟可依的權利是虛偽的，猶如花朵戴在人的發端是虛飾。” 隨著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多，隨著農民民主法律意識的增強，由征地引發的糾紛越來越多。遺憾的是，我國至今尚未有一部法律對行政補償訴訟作出專門規定。而實踐中存在著征地補償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區，造成了行政補償案件的立案難、審理難和判決難，導致被征地相對人權利受到侵害時告狀無門，維權艱難的現狀。 [page]第4章 完善我國土地征收補償制度的建議 4.1 合理界定公共利益的范圍 我國法律上缺乏對公共利益范圍的合理界定，嚴重損害了原土地所有者或使用者的利益，同時容易造成權力尋租，滋生行政腐敗。因此，盡快合理界定公共利益的范圍，對政府的土地征收權進行有效的制衡，是完善我國土地征收補償制度的前提要件。合理界定公共利益的范圍，可從實體和程序兩個方面著手。 4.1.1 從實體規則上合理界定公共利益的范圍 實體規則上，可采用概括加列舉的方式。從世界各國(地區)來看，對于公共利益范圍的界定大致有三種方式： 概括式的規定、列舉式的規定及概括加列舉的規定。結合我國是成文法國家的現實，根據我國土地資源的現狀，參照土地征收的國際慣例，我國宜采取概括加列舉式的立法方式，這種立法方式，既具有操作性，亦不乏靈活性。具體做法上，先規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用，并給予公正合理的補償。然后，盡可能較全面地列舉出屬于公共利益范疇的事項，如國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業、體育、氣象、公共衛生等社會公共事業用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環境保護等城市基礎設施用地，具有公益性的國家重大經濟建設項目用地等，由于立法難以列舉所有的以公共利益為目的的用地，因此，還應設立一個兜底性條款，如其他以公共利益為目的用地。除此之外，還應設立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地。 4.1.2 從程序規則上合理界定公共利益的范圍 由于公共利益所具有的不確定性特征，單純從實體的角度認定公共利益是困難的，因此，重視程序在界定公共利益中的作用就顯得尤為重要。程序規則上，建立土地征收的公益目的性認定程序，嚴格審定公共利益。 首先，通過行政程序界定和規制土地征收補償中的公共利益。立法對公共利益范圍的界定只是確立了一個概括的標準，具體的土地征收中，何謂公共利益最終還是由國家行政機關來進行和完成的。為避免和防止公共利益行政界定權力的濫用，必須通過各種行政程序規則來保證公共利益界定過程中的民主性、科學性、公開性。行政程序界定和規制公共利益的方式主要有：設立預先公開制度，預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權；聽證程序，涉及公共利益的土地征收，應當確定聽證為必經程序，廣泛征求公眾和利益相關人的意見；落實公共利益權責統一制度，完善相應的責任機制，決策者必須對作出的決策負責。 其次，通過司法程序界定和規制土地征收補償中的公共利益。在發達國家的土地征收中，法院作為中立機關，一般都會在征地前通過司法審查的方式對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監督。而我國土地征收中的司法審查是事后介入的，這種審查法院的態度是消極的，是相對無效率的。這就需要法律條款賦予司法機關獨立而完整的司法權力，且對于土地征收是否符合公共利益的審查應在土地征收之前進行。此外，由于土地征收一般涉及到多個主體的利益，對于土地征收中司法審查的提起，要擴展原告主體的資格，使每一個社會公民和組織都有權向司法機關提出維護公共利益的主張。 4.2 確立公平補償的土地征收補償基本原則 原則是制度的鋪墊和主線， 完善我國土地征收補償制度，首先要確立土地征收補償基本原則。為更好地保護被征收人的合法權利，維護社會的穩定，促進和諧社會的構建，根據我國國情，借鑒國外先進的立法經驗，筆者建議，我國應確立土地征收補償的公平補償原則。制度的合理性及其有效性取決于其公平性，公平補償原則作為土地征收法律制度的一項基本原則，更具有靈活性、適應性和包容性，能夠規范土地征收權力的運作，化解有關土地征收法律規范之間的矛盾和沖突，實現法律規范之間的有機協調，為法官提供司法判決的理由，使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。具體來說，首先，在憲法中明確規定土地征收補償的總原則。在憲法中規定公平補償的土地征收補償原則，為其他土地征收補償立法具體規定補償標準明確憲法基礎。 其次，土地管理法等相關立法，在憲法公平補償原則的指導下，應將憲法確立的公平補償原則具體化，使其能夠有效應對現實當中出現的征地補償糾紛，從而實現社稷的安定，保障人民的福祉。 4.3 確定公平合理的土地征收補償標準 4.3.1 土地征收補償標準采用市場價格標準 補償標準的確定是一個利益衡量的過程，解決中國的土地征收補償標準，需要借鑒域外的經驗。回顧歷史，不少國家在征收補償的時候是按照財產所有人的價值進行補償，但是，由于所有人的價值非常復雜，很多時候難以確定財產所有人的具體價值。而市場價值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在當今世界，很多國家都在土地征收補償制度中確定了以公平、合理的市場價格為補償標準，如英國、德國、我國香港地區等。英國土地征收補償標準是以被征收的土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價格為計算標準的， 德國土地征收補償的標準為土地在征收機關裁定征收申請當日的移轉價值或市場價值， 我國臺灣地區也規定，被征收的土地應按照征收時土地的市場價格予以補償。因此，完善我國土地征收補償的標準，要建立以保護被征收人權利為主旨的法律制度，將土地所有人的“義務本位”改為“權利本位”，從法律上明確個人對集體所有土地的各項權利。對于征地的補償，以土地的市場價格為標準對被征收人進行補償。按土地的市場價格進行補償，是市場經濟體制的要求，能夠使被征地人的財產利益在市場經濟環境中獲得公平合理的補償；按土地的市場價格進行補償，通過市場機制提高了征用土地的成本，能夠促使土地使用人有效地利用土地，有利于保護耕地。 4.3.2 確定征收土地市場價格時應考慮的因素 對于被征收的土地，在確定市場價格時，應當充分考慮被征地農民因失去土地所造成的各項損失進行市場估價。具體而言，主要有以下幾個方面：一是由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的損失。受征收規劃的限制，有些地塊可能只被征收了一部分，還剩下一些殘余地塊，這就必然導致殘余地塊受影響，如由于土地地塊分割導致土地利用的規模不經濟，造成土地利用的低效率。二是土地征收造成周邊相鄰地塊的損失，被征收土地的新用途可能會造成塵土飛揚、水污染、噪音污染等等問題，這些都可能造成被征土地及相鄰土地農作物產量的降低。三是土地的區位價值。一個地區的基礎地價從根本上來說是由區域經濟條件決定的，在確定被征收土地的市場價格時，還要考慮被征收的土地所處的不同地域，參照征地周邊的整體經濟發展水平。四是因征地引起的間接損害補償，如土地承包經營權損失造成的經濟利益損失等。五是考慮土地被征收后的增值因素，讓被征地者享受到土地因用途改變帶來的增值成果。只有這樣，才能使土地所有者不致因土地征收而受到經濟上以及精神上的損失，從而有效地保護所有者的利益。 [page]同時，在建立土地征收補償的市場價格標準基礎上，對于被征收土地市場價格的確定，應取消最低補償標準與最高補償標準的原則，建立一套完善的協商機制，由雙方按照市場價值來平等協商確定。 4.4 土地征收補償形式多樣化 現代各國土地征收補償的方式一般是金錢補償，但考慮到金錢補償的缺陷，許多國家都相應規定了一些例外的補償形式同時兼用，使土地征收補償形式多樣化。如日本的土地征收補償方式以金錢補償為原則，同時還規定了替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償、暫時居住補償等形式；德國的土地征收補償方法，除了現金補償，還有代償權利地補償、代償地補償等。我國現行的土地征收補償形式難以保障農民長遠生計，讓農民安心生活。為了保證失地農民在失去其賴以生存的土地后，仍能過上有保障的生活，需要探索新的安置方式，使土地征收補償形式多樣化，從多角度、多方面對失地農民所遭受的損失進行補償。筆者認為，我國土地征收補償以金錢補償為主，在支付方式上，可采取分期支付的方式，同時，積極引導和幫助被征地農民合理經營補償收入，在此前提下，可以從以下方面完善我國的土地征收補償形式。 4.4.1 完善失地農民社會保障體系 社會保障是指國家和社會對生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度，它通常是通過立法對國民收入進行分配和再分配來實現的。建立和完善失地農民社會保障體系，是解決失地農民問題的重要舉措。具體來說，主要是完善失地農民最低生活保障制度，建立和完善失地農民基本養老保險制度，建立失地農民基本醫療保險制度。最低生活保障制度上，在合理籌集保障資金的基礎上，綜合考慮農村經濟發展水平、維持農民最基本生活的物質需要、地方財政和村集體的承受能力及物價上漲指數等因素，確定一個科學可行的最低保障標準；養老保險制度上，要根據失地農民的不同類型將其納入不同的養老保險體系，對于在城鎮找到工作的失地農民，可將其納入城鎮居民養老保險體系，而對于那些沒有就業的失地農民，將其納入農村養老保險體系，養老保險基金來源上，應由國家、集體、個人三方籌措，個人繳納的比例，要結合當地經濟發展水平來確定，切忌搞“一刀切”；此外，還要建立失地農民基本醫療保險制度，解決失地農民“看病”問題。 4.4.2 建立失地農民就業保障體系 失地農民在失去土地以前，長期以傳統耕種為生。當土地被征收后，一部分失地農民由于就業觀念薄弱不懂得如何就業，還有一部分失地農民由于依賴政府或者村集體的心理太強而不愿意自我創業、自謀職業，還有部分失地農民因為戀家、嫌出外打工累等原因而沒有就業。針對這些情況，建立失地農民就業保障體系，首先要通過政策宣講、專家座談、專業培訓、優秀務工人員現身說法等方式，轉變失地農民就業觀念，提高其自謀職業、積極創業的自覺性；其次，由政府或者相關行政部門組織，對失地農民進行免費的勞動技能培訓，積極創造條件，促進失地農民就業；再次，構建就業信息資源中心，為用人單位和失地農民搭建交流的平臺，可以以村（社區）為單位建立轄區內的失地農民勞動力資源庫，積極與轄區內外的用人單位聯系，建立用人單位資源庫，并通過多種靈活的方式幫助失地農民與轄區內外的用人單位達成就業意向。 4.4.3 引導發展有利于失地農民就業產業 針對失地農民的實際情況，結合當地優勢，積極發展具有比較優勢的勞動密集型企業；政府要積極采取多種措施，如減免稅費、社保補貼等，鼓勵自主創業；按照自愿有償的原則，采取多種形式發展適度規模經營，創立社區股份經濟合作社等規模經營體，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。 此外，有些地區嘗試的土地平整置換，使失地農民獲得新的土地，繼續從事農業生產，也不失為一種好的土地征收補償形式。 4.5 規范土地征收補償的程序 沒有程序保障的地方，就不會有真正的權利保障。在世界各國的土地征收補償中，大都有公開透明的土地征收補償程序。如加拿大有嚴格的征地補償程序，征地機關在征地批準前，要通過當地的報紙公告有關內容，并確保土地所有者知悉相關內容；批準征地后，征地者和被征地者可以協商解決土地補償價格，協商不成的，可向市政委員會申請仲裁，仲裁后任何一方不服仲裁裁決的，均可向法院申請做出最后的判決。韓國的土地征收補償的程序也經過了征收目的認定、公告、糾紛裁決的步驟，真正做到公開透明。筆者認為，規范我國的土地征收補償的程序，可從完善土地征收補償的行政程序及健全土地征收補償的救濟程序兩個方面進行。 4.5.1 完善土地征收補償的行政程序 法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護，完善土地征收補償的行政程序，一是完善土地征收聽證程序。2003年12月30日國土資源部第12次部務會議通過了《國土資源聽證規定》，在依職權聽證的范圍和依申請聽證的范圍里，都規定有土地征收補償可以進行聽證。這就要求必須堅持征地補償過程中公共利益與土地所有人和相關權利人的利益均衡保護觀念，完善土地征收補償的行政程序，實現征地補償程序的公正和民主性。二是建立一套完善的協商機制，將補償方案應由雙方協商作為必經程序，允許被征地人充分表明觀點、意見。三是完善土地價格的確定程序。根據前面提出的土地征收補償標準采用市場價格標準，在土地征收補償中，確定被征收土地的客觀交易價格，對于征地補償的公正性起著至關重要的作用，這就需要建立專業的土地評估制度，建立一套健全完備的土地評估辦法，由獨立的土地評估機構進行土地估價。四是明確事先補償的原則，嚴格采取“先簽補償協議后實施征收”的程序，這有利于保障被征地人的合法權益。當然，事先補償也不能一概而論，在緊急情況下，可以或者只能采用使用事后補償程序，如由于國防、軍事、公共防疫、公共安全而進行的土地征收等。 4.5.2 健全土地征收補償的救濟機制 為了維護被征地人的合法權益，規范政府行為，必須健全土地征收補償的救濟機制。首先，建立解決土地糾紛的社會仲裁機構。社會仲裁機構因其具有中立性、專門性、簡易性，能夠直接接受社會監督，可在仲裁機構內部設立專門解決土地糾紛的仲裁部門，來解決土地征收補償中的糾紛。其次，完善行政復議制度。行政復議作為土地征收及補償救濟的重要途徑，因其專業、效率而具有其不可取代的優點。《行政復議法》第30條的規定為土地征收補償糾紛提供了行政復議救濟途徑，為強化其糾紛解決的功能，應從延長被征收人提出行政復議申請的期限、行政復議期間應停止土地征收的執行、修改《行政復議法》關于復議終局的有關規定等方面進行完善。最后，完善司法救濟。從法律層面明確人民法院對于土地征收補償的司法管轄權，法院應逐步擴大對征地農民的司法救濟，規定相對人對于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為都可以向法院起訴，由法院在衡量相關利益后作出裁決。 [page]結 語 經濟建設的發展是國家發展的必然要求，國家征收農村土地是經濟建設發展的前提。征收土地就涉及到補償問題，土地征收補償問題，為我國社會各界所關注。作為一個在法治道路上起步較晚的國家，我國土地征收補償制度的相關理論研究還比較薄弱，立法和實踐方面也存在不少問題，理論界和實務部門在處理土地征收補償中所作的各種努力仍然有待加強。我國土地征收補償制度面對初步深化的市場經濟和自身存在的局限性和弊端，從原則的確定到制度的重構、運作，要走的路還很長。但是，我國土地征收補償制度的改革意義重大，涉及農民利益、涉及社會穩定、涉及經濟發展。“制度公平，才是最大的社會公平”。 為此，筆者不揣淺陋，對我國土地征收補償制度作了初步探討，以期為實踐提供一些理論上的指導。當然，由于筆者學識有限，加之實踐倉促，文中錯誤疏漏之處在所難免，望各位老師不吝指正。在今后的工作、學習當中，我會繼續對我國土地征收補償制度進行關注。 【作者簡介】 陳鴻煦，湖南省衡東縣人民法院任職。 【注釋】 [1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2000. 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